Історія. Підсекція 1.

доц. Іваник М.М.

Національний лісотехнічний університет України, м. Львів

Становлення та розвиток системи громадського самоврядування в Галичині в другій половині XIX століття.

На сучасному етапі розвитку Україна вступила в період глибоких трансформаційних змін економічного та суспільно-політичного характеру. Процеси централізації чи децентралізації влади, що активно впливають на формування політичного устрою країн, ставлять перед дослідниками завдання визначити роль та місце органів самоврядування в структурі політико-адміністративного устрою. Питання оптимізації та підвищення ефективності управління країною на регіональному, місцевому рівні, посідають важливе місце серед першочергових завдань української влади. Однією з важливих проблем, яка опинилась в центрі уваги українського політикуму є проблема реформування системи органів місцевого самоврядування, наближення її законодавчої бази до європейських стандартів, що обумовлено євроатлантичними устремліннями України.

Україна має чималий досвід розвитку самоврядних інституцій. У більшості випадків цей досвід набувався в умовах панування іноземних держав до складу яких входили українські землі. У 2 половині XIX ст. в Наддніпрянщині, що належала Російській імперії та в Галичині, що в статусі автономної провінції входила до складу Австро-Угорщини, було запроваджено самоврядування. У той же час органи місцевого самоврядування були чи не єдиними інституціями, де українці отримали можливість долучитись до управління місцевими справами, виявляти політичну активність. Створена в часи перебування Галичини у складі Австро-Угорщини система місцевого самоврядування продовжувала діяти, із незначними змінами, і протягом міжвоєнного двадцятиліття.

Організація та діяльність органів місцевого самоврядування належить до тих ділянок суспільно-політичного життя будь-якої країни, які безпосередньо охоплюють найширші верстви населення. Особливо важливого значення ці органи набувають в багатонаціональних країнах і в першу чергу для національних меншин. Вони перетворюються на осередки їх національного життя, осередки боротьби за національні, культурні та економічні інтереси. Небезпідставно відомий теоретик і фахівець в галузі самоврядування Є.Панейко твердив: „Самоврядування – це школа політичного життя” [8, 282]. Саме самоврядні інституції у вигляді сільських, міських та повітових рад стали тим дієвим засобом, який дозволив полякам Галичини в умовах австро-угорського панування розвинути своє політичне життя. Добре розуміли значення самоврядних інституцій і українці, різними засобами намагаючись не допустити переваги поляків в цих органах. Це привело до того, що саме в площині самоврядування зіткнулись інтереси двох націй – українців та поляків. Ця тенденція збереглась і після відновлення польської державності та перетворилася на вагомий чинник політичного життя краю впродовж всього міжвоєнного періоду.

На протязі XIX ст. остаточно сформувалась і була реалізована в Європі ідея місцевого самоврядування. Цьому передувало тривале протиборство двох тенденцій в організації державного управління – централізації і децентралізації. Децентралізаторські настрої особливо сильні були у великих державах з поліетнічним складом населення, які в силу своїх розмірів об’єктивно не могли ефективно управлятися лише центральним урядом. Ідея створення самоврядних інституцій знайшла прихильників і була втілена в життя навіть в таких надцентралізованих державах, як Прусія чи Російська імперія.

Не залишилась осторонь цього процесу й Австро-Угорщина, де на середину XIX ст. серед правлячої еліти визріло розуміння необхідності впровадження системи територіального самоврядування. Революція 1848 – 1849 рр. значно прискорила цей процес. Ґабсбургська монархія вступила в період реформування майже всіх сторін соціально-економічного та суспільно-політичного життя. Намагання обмежити абсолютистські методи управління привели до створення законодавчої бази самоврядування. Безпосереднім виявом цього став так званий „провізоричний громадський закон”, виданий урядом 17 березня 1849 р. Він містив ряд теоретичних положень, на яких мало базуватись самоврядування на території всієї держави. Зокрема, проголошувалось, що „…підставою вільної держави є вільна громада” [2, 135]. Крім того, закон передбачав створення у територіальних громадах виборних органів влади, окреслював коло власних та доручених обов’язків громади. Згідно з його положенням, мали бути створені повітові та окружні органи самоврядування [6, 227 – 289]. Таким чином, закон передбачав можливість залучення до вирішення місцевих справ населення. До того ж він окреслив триступеневий устрій самоврядування – громадське, повітове та окружне.

Закон не був реалізований. Вже в жовтні 1849 р. його дія була призупинена, а в Галичині його впровадження взагалі не починали. Проте ті теоретичні ідеї та засади, що містилися в ньому, зберегли свою актуальність і лягли в основу низки самоврядних законів, прийнятих як центральним урядом у Відні, так і Галицьким сеймом у наступні десятиліття.

Лише на початку 60-х років XIX ст. центральний уряд у Відні зайнявся врегулюванням відносин у сфері самоврядування. Підштовхувала його до цього й позиція крайових сеймів. Зокрема, у квітні 1861 р. Галицький сейм дав доручення Крайовому відділу підготувати проект закону про устрій громад. 14 червня 1861 р. в австрійському парламенті прем’єр-міністр А.Шмерлінг представив на розгляд проект громадського закону. При цьому він заявив: „Теза громадського закону з 1849 р. про те, що підставою вільної держави є вільна громада беззастережно відповідає правді” [8, 275]. Невдовзі, 5 березня 1862 р. був виданий громадський закон, який окреслив устрій громад у межах всієї імперії [1, 7 – 9]. Він носив рамочний характер і на його основі Галицький крайовий сейм прийняв ряд крайових законів, які повністю регламентували діяльність органів місцевого самоврядування всіх рівнів у Галичині.

Після ухвалення Галицьким сеймом 19 – 22 березня 1866 р. урядових проектів законів про громади, панські маєтки та повітове представництво, та відповідних виборчих ординацій, 12 серпня 1866 р. вони були затверджені у Відні [3, 59 – 87]. В наступні роки було запроваджено самоврядування у галицьких містах. 13 березня 1889 р. для 30-ти найбільших міст Галичини був прийнятий окремий закон та затверджена відповідна виборча ординація [4, 81 – 120]. Решта менших галицьких міст та містечок отримали самоврядування 3 липня 1896 р. [5, 195 – 232].

Особливістю Галичини було те, що на її території існували одиничні громади. Така територіальна громада охоплювала одне (зрідка два) село. Організацію її самоврядного життя регламентував закон від 12 серпня 1866 р. Згідно з положеннями цього закону колективним ухвалюючим і контролюючим органом була громадська рада. Складалася вона з радних, обраних на цю посаду під час виборів. Громадська рада обиралась строком на 6 років. Кількість радних залежала від кількості населення даного села і могла становити від 12 до 48 осіб. Одночасно обирали їх заступників. Виконавчим органом ради була громадська старшина, яка складалась з війта і двох присяжних. Вони також обирались строком на 6 років.

Громадські ради мали дві сфери компетенцій: власну – в рамках якої вони вирішували свої проблеми, і доручену, коли виконувалися доручення державної влади. Саме доручена сфера діяльності громадської ради становила більшу частину її обов’язків і була дуже обтяжливою, оскільки витрати на виконання доручень державних адміністративних органів покривалися з власного бюджету громади. До доручених обов’язків відносились такі, як допомога громади в оголошенні різноманітних постанов та розпоряджень адміністративної влади, збиранні податків, сприяння поліції, організація та забезпечення військових постоїв, допомога в організації та проведенні виборів та ін. В сферу власних компетенцій громади входили такі справи: розпорядження громадським майном; утримання та будівництво місцевих доріг, мостів, вулиць, площ; нагляд за дотриманням громадського порядку; опіка над бідними. Крім того, вона мала значний вплив на шкільництво, яке частково фінансувалось з її бюджету. Отже, громадська рада мала досить широкі повноваження і при фаховому веденні справ приносила значну користь, сприяла покращенню життя в громаді.

На найнижчому ступені самоврядування знаходились також міські ради, діяльність яких регламентували закони від 1889 та 1896 рр. Їх тексти практично ідентичні, за винятком кількох положень. Крім того, устрій самоврядування в містах базувався на тих самих принципах, що і в селах. Міські і сільські громади мали спільну виборчу ординацію. Ухвалюючим і контролюючим органом у містах була міська рада. Чисельність ради в містах, які підлягали дії закону від 1889 р., а це 30 великих галицьких міст, становила 48 осіб. В решті менших міст і містечок чисельність радних становила від 24 до 48 осіб, в залежності від кількості населення даного міста. Крім того, тут у радах без вибору могли брати участь вірилисти. Цього не дозволялось у великих містах. У містах, де діяв закон від 1889 р., виконавчим органом міської ради був магістрат, очолюваний бургомістром. До складу магістрату входили заступник бургомістра та переважно три асесори. У менших містечках міський уряд іменувався громадською зверхністю і складався з начальника, його заступника та від двох до п’яти асесорів. Всі вони повинні були бути членами міської ради. Виборча ординація для сіл і міст була спільною.

Для Львова, як столиці провінції, був прийнятий окремий статут [9, 121 – 167]. Згідно статуту чисельність міської ради становила 100 осіб. Міські радні обирали Президента, Першого віце-президента та не більше 20 міських делегатів. Радні, Президент та віце-президент обирались строком на 3, а делегати на 1 рік. Вибір Президента міста вимагав затвердження імператора. Після затвердження Президент в присутності радних складав присягу перед Намісником Галичини. Мовою урядування визначалась польська мова, проте передбачалось, що на письмове звернення українською мовою відповідь повинна бути українською. До складу магістрату входили: Президент, віце-президент, міські делегати, радники магістрату та допоміжні урядовці. Президент, віце-президент, та міські делегати одночасно залишались членами міської ради. Намісник Галичини мав право розпуску ради. Рада збиралася на засідання в разі необхідності, для проведення якого достатньо було присутності 40 радних. Закон про вибори передбачав певні обмеження для громадян. Право обирати мали міські громадяни, приналежні до громади та особи, які володіли майном на території громади. Крім того право голосу мали державні установи, корпорації, фундації, промислові, кредитні та сільськогосподарські спілки, головні офіси яких знаходились у Львові і які сплачували податок. Міськими радними могли бути лише чоловіки віком від 30 років. Жінки могли брати участь у виборах лише за посередництвом чоловіків чи довірених осіб. Діяв високий майновий ценз. Останні передвоєнні вибори до міської ради відбулися 16 січня 1914 р. Лише 15800 мешканців з більш ніж 200 тис. мали виборче право. Після включення Галичини до складу Польщі статут продовжував формально діяти до 1933 р. Лише після прийняття польським Сеймом закону „Про часткову зміну устрою самоуправління в Польщі” від 13 березня 1933 р. статут втратив чинність.

Запровадження громадського самоврядування мало позитивне значення для місцевого населення, оскільки передбачало його участь у вирішенні місцевих справ. Проте влада подбала про забезпечення інтересів заможних верст населення. В основу виборчого права було покладено куріальну виборчу систему. Виборче право було обмеженим, нерівним, безпосереднім, таємним (у деяких випадках – відкритим) і непропорційним. Право брати участь у виборах до самоврядних установ мали всі громадяни, які досягли 21 року. Право бути обраним членом ради мали громадяни, які досягли 25 років. Крім вікового цензу, діяв ще ценз осідлості та майновий ценз. Нерівність виборчого права полягала в тому, що всі виборці поділялись на так звані курії – виборчі групи. Приналежність до тієї чи іншої курії залежала від величини сплачуваного податку. Крім того, членами сільської чи міської громадської ради без вибору могли бути так звані вірилисти, якщо сума сплачуваного ними податку становила не менше 1/6 частини від загальної суми податків. Ці положення виборчої ординації ставили заможні верстви населення у привілейоване становище.

На другому ступені структури самоврядної організації знаходилось самоврядування на рівні повітів. Базувалось воно на крайовому законі від 12 серпня 1866 р. Кожен повіт мав два самоврядних органи – повітову раду і повітовий відділ. Повітова рада була ухвалюючим і контролюючим органом. Її чисельність була сталою і становила 26 осіб. Під час виборів до повітових рад, подібно як і до сільських чи міських, діяла куріальна система. Структура повітової ради базувалась на засаді так званого „представництва інтересів”. Закон виділяв 4 групи таких інтересів: велика земельна власність; велика промисловість, торгівля та гірництво; міські громади; сільські громади. Саме величина сплачуваного податку визначала кількість членів повітової ради, які представляли в ній інтереси тієї чи іншої групи. Разом з тим закон забороняв мати такій групі більш, ніж 12 представників у раді.

Вибори до повітової ради в перших двох групах відбувались безпосередньо й індивідуально, а в третій та четвертій – посередньо. Тобто лише члени сільських та міських рад мали право брати участь у виборах повітових радних. Повітова рада обирала серед своїх членів голову ради і його заступника. Обирався також повітовий відділ – виконавчий орган ради. Обрання також проводилося серед членів ради. Вибори проводились таким чином, що кожна група інтересів обирала по одному члену повітового відділу. В додаток повітові радні спільно обирали ще двох членів відділу. Таким чином, чисельність відділу становила 6 осіб і очолював його голова повітової ради.

Обсяг діяльності повітової ради є подібним до обсягу діяльності громадської сільської чи міської ради з тією різницею, що вона не мала дорученого обсягу діяльності. Повітова рада та відділ обирались строком на 6 років. Характеристика законів, що регламентували формування та діяльність повітових рад та відділів, дає підстави зробити висновок про те, що і на цьому рівні створювались умови для переваги в цих органах поляків. Такі фактори, як збереження куріальної системи виборів, опосередкованість виборів в третій та четвертій групах робили неможливим здобуття більшості в цих органах українцями.

Характерною рисою адміністративного устрою провінції було те, що на її території існували так звані „двірські обшари” – великі поміщицькі землеволодіння які не підлягали юрисдикції місцевих самоврядних органів. Вони займали 42,3% її території [10, 6 – 7]. І хоча лише 4 % населення Галичини проживало на території таких володінь, [10, 14 – 17] їх чисельність практично дорівнювала чисельності сільських громад. Налічувалось близько 5400 двірських обшарів та 6000 сільських громад [7, 199]. На територіях цих володінь функції органів місцевого самоврядування виконували їх власники або призначені ними довірені особи. Двірські обшари мали певні привілеї, були звільнені від сплати місцевих податків.

Таким чином, запроваджена в Галичині система органів громадського самоврядування, незважаючи на свою недосконалість та дискримінаційний характер, тим не менше створила умови для активної участі українського населення у громадських справах. Самоврядування сприяло залученню українського населення до участі в політичному житті, перетворилось на вагомий чинник стримування асиміляційних процесів. Разом з тим з’явився ще один аспект цієї проблеми, а саме – українсько-польське суперництво за вплив у самоврядних органах. Перетворившись на важливий фактор українсько-польських стосунків в рамках австрійського державного організму, самоврядування і після розвалу Австро-Угорщини та відновлення польської державності залишилось ареною українсько-польських протиріч, що поступово набирали форми міжнаціонального конфлікту.

Список використаної літератури.

1. Державний архів Львівської області (ДАЛО) Ф.19. Повітова рада у Львові. Оп. 1, Спр. 152.

2. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. – Мюнхен: Biblos, 1963. – 135 c.

3. Dziennik ustaw i rozporządzeń krajowych dla królestwa Galicyi i Lodomeryi wraz z Wielkiem Księstwem Krakowskiem (далі D.U.Kr.). R. 1848 – 1916. – Kraków, 1866. Cz. XI, Nr. 19.

4. D.U.Kr. 1889, Cz. VII, Nr. 24.

5. D.U.Kr., 1896, Cz. VIII, Nr. 51.

6. Grzybowski K. Galicia 1848 – 1914. Historia ustroju politycznego na tle historii ustroju Austrii. – Kraków, Wrocław, Warszawa: W-wo PAN, 1959. – s. 322.

7. Historia państwa i prawa Polski. 1918 – 1939. – Warszawa: PWN, 1962. – Cz. I. – 416 s.

8. Panejko J. Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce // Jaworski W. Projekt konstutycji. Cz. II: Załączniki. – Kraków: Leon Frommer, 1928. – S. 275 – 329.

9. Statut miasta Lwowa z 14 paźdiernika 1870 r. // D.U.Kr., 1870, Cz. XXII, Nr. 79, S. 121 – 167.

10. Pilat T. Tablice statystyczne o stosunkach gminnych w Galicji. – Lwów, 1877. – S. 6 – 7, 14 – 17.