Право/8. Конституционное право

 

Нурмаханова И.Г.

Менеджер по правовым вопросам, АО «Ренессанс Капитал Казахстан»,

г. Алматы, Республика Казахстан

 

К вопросу о камеральности современного парламента:

сравнительно-правовое исследование

 

В современную науку слово «парламент» вошло как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти – ее законодательную функцию и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Термин «парламент» происходит от франц. Parlement (parler – говорить), что в переводе на русский язык звучит не вполне благозвучно – «говорильня». По мнению В.И. Даниленко, общепринятым данный термин стал под влиянием англ. слова «parliament» или нем. «Der Parlament» [1], обозначающих прежде всего общегосударственный представительный и законодательный орган, каковым он стал после буржуазных революций XVII-XVIII вв., но справедливости ради надо заметить, что данный орган возник гораздо раньше – в Англии в XIII в.

Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия, но на практике за ним утвердилось обобщенное название «парламент». Под этим названием он известен в Великобритании, Франции, Италии, Японии, Индии, Бельгии, Казахстане и некоторых других странах. В США и странах Латинской Америки такой орган называется Конгрессом, в Израиле – Кнессетом, в Испании – Генеральными Кортесами, в Китае – Всекитайским собранием народных представителей, в Кыргызстане – Жогорку Кенешем, в Латвии и Литве – Сеймом, в Норвегии – Стортингом, в Российской Федерации – Федеральным Собранием, на Украине – Верховной Радой, в Узбекистане – Олий Мажлисом, в Финляндии – Эдускунтой, в Швеции – Риксдагом, в Эстонии – Государственным Собранием (Рийгикогу).

Современные парламенты можно условно разделить на две группы, первую составляют однопалатные (уникамеральные), а вторую – двухпалатные (бикамеральные) представительные органы законодательной власти. В условиях бикамерализма палаты парламента имеют разные названия (нередко – палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. В большинстве современных стран (Польша, Румыния, Франция, Казахстан и др.) верхняя палата называется – по аналогии с американской палатой – сенатом (исследователи часто используют слово «сенат» как общее название верхних палат); в России – Совет Федерации, в Белоруссии – Совет Республики, в Индии – Совет штатов, в Германии – Бундесрат, в Швейцарии – Совет кантонов, в Нидерландах используются названия «первая» (т.е. верхняя) и «нижняя» палаты и т.д.

По мнению В.Е. Чиркина названия «верхняя» и «нижняя» палаты сложились исторически [2; с. 5], ибо изначально верхняя палата представляла аристократию и действительно была верхней (в т. ч. и по своим полномочиям). В нижнюю палату своих представителей избирало «третье сословие» или «простонародье» (подробно об этом см. одноименную работу – французского политика периода Французской революции – аббата Э.-Ж. Сийеса [3]). С.А. Авакьян связывает возникновение названия нижней палаты с направленностью законодательного процесса (когда проект закона как бы совершает путь «снизу вверх», отсюда характерное выражение «принцип верхней и нижней палаты» [4; с. 39]). Такой же позиции придерживается и М.В. Баглай, связывая деление палат с тем, что первая – нижняя – палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Поскольку – применительно к российскому опыту парламентаризма – основная тяжесть в этом плане падает на Государственную Думу, Совет Федерации стали называть второй палатой или сенатом [5; с. 449].

На наш взгляд более корректным и соответствующим истине является исторический способ объяснения данного термина. Только позднее по мере введения всеобщего и равного избирательного права ситуация стала меняться, что и обусловило, в конечном счете, более значительную роль в системе государственного управления нижней палаты, которой стали принадлежать наиболее существенные полномочия. В частности, она в большинстве стран может преодолеть отрицательное решение (вето) верхней палаты, относящееся к законопроекту, соответствующим большинством голосов (обычно 2/3) и принять закон одна, без согласия верхней палаты и т.п.

Структуру парламентов, т.е. наличие одной, двух или трех палат, определяют форма государственного устройства, политический режим и национальные традиции. Истории известны примеры, когда парламент состоял из трех (по Конституции Югославии 1974 г. Скупщины республик имели трехпалатную структуру [6; с. 255]; Конституция ЮАР 1983 г. также предусматривала три палаты [7; с. 23]); четырех (при Наполеоне во Франции существовал четырехкамерный парламент [8; с. 53]), и даже пяти палат [9; s. 226] (в период постфеодальной раздробленности Германии в Швабском крайстаге было пять палат – князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города).

«Более половины парламентов, существующих в 200 государствах мира, имеет однопалатную структуру (в них нет верхней палаты)» [2; с. 5]. Двухпалатные парламенты составляют меньшинство, хотя за последнее время их число расширилось (Польша, Румыния, Чехия, Словения, Фиджи, Казахстан и др.). Российская исследовательница И.А. Конюхова, выступая на международном семинаре «Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций» (22-23 мая 2003 г., г. Москва) сказала: «бикамерализм – это тенденция, нарастающая с точки зрения ее популярности... За последнюю треть XX века с 45 до 67 возросло число парламентов с двумя палатами. И нынешнее столетие тоже показывает тенденцию роста: если в 2000 году в мире было 67 двухпалатных парламентов, то сейчас их 76. Все это говорит в пользу того, что бикамерализм является инструментом, полезным для государственного строительства. Формула этой пользы проста: политический компромисс помноженный на консолидацию различных политических сил в обществе» [8; с. 56].

Первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России А.А. Захаров, выступая на том же семинаре, привел немного другие цифры (но, тем не менее, близкие и сопоставимые с цифрами И.А. Конюховой). Так, по его мнению, «… в 2000 году 112 парламентов из 178, то есть 63 процента, имели одну палату. Но если посмотреть на процесс в развитии, то окажется, что бикамеральных парламентов к концу века стало больше» [8; с. 61-62]. Однако, несмотря на увеличение абсолютного числа государств, имеющих «бикамеральную» парламентскую структуру, доля двухпалатных парламентов упала с 46% в 1976 г. до 33% в 1996 г. [10; с. 195], т.е. статистика свидетельствует, что доля стран, практикующих бикамерализм, падает, но при этом абсолютное их число неуклонно растет [11; с. 9].

Говоря о тенденции нарастания бикамерализма, А.А. Захаров подметил, что  «внутри этой тенденции есть еще одна любопытная подтенденция, заключающаяся в том, что целый ряд стран со стабильной демократической системой в этот же период отказались от бикамеральных легислатур. Среди них Новая Зеландия (1950 г.), Дания (1954 г.), Швеция (1971 г.)» [8; с. 61-62]. При этом ликвидация верхних палат парламентов, например, в названных скандинавских странах, рассматривалась в свое время как результат демократизации общественных отношений [12; с. 37]. В ходе дискуссий, предшествовавших упразднению «верхних» палат основной упор делался на аргументах двоякого рода: во-первых, законодательный процесс в силу существования двух палат становится слишком сложным, затяжным и затратным; а, во-вторых, отмечалось, что бикамерализм парламента весьма дорогое удовольствие.

В этой связи уместно привести слова содиректора Европейского центра парламентских исследований и документаций г-на Дик Тоорнстра, который сказал: «Часто приходится слышать, что вторые палаты неэффективны и очень дорогостоящи. Многие люди, среди которых можно встретить в том числе и политиков, считают, что верхние палаты не нужны, что они являются менее важными, чем нижние палаты, и их роль в законодательном процессе ограничивается в основном провоцированием процедурных конфликтов». Но, несмотря на сказанное «почти во всех развитых демократических системах действуют двухпалатные парламенты. Во многих странах вторые палаты были созданы недавно, но проведенные научные исследования (к сожалению, их не очень много) говорят, что значение вторых палат парламента все более возрастает, придавая дальнейший импульс развитию демократии» [8; с. 11].

Бикамерализм парламента во многих случаях является производной от федеративного устройства тех или иных государств, когда несколько государственных образований объединяются и создают новое союзное государство. Составляющие федерацию государственные образования (штаты, республики, земли, провинции, кантоны и т.д.) являются ее субъектами, обладающими определенной политико-правовой самостоятельностью. Сегодня насчитывается около 30 федеративных государств, включающих в себя различное число субъектов: США – 50, Мексика – 31, Бразилия – 26, Нигерия – 26, Индия – 25, Танзания – 25, Швейцария – 23, Аргентина – 22, Венесуэла – 20, ФРГ – 16, Малайзия – 13, Канада – 10, Австрия – 9. Также значителен удельный вес федераций с небольшим числом субъектов: в ОАЭ – 7, в Австралии – 6, в Пакистане – 4, в Бельгии – 3, на Коморских островах – 3, в Сент-Китсе и Невисе – 2.

Самое большое количество субъектов входит в состав Российской Федерации. После принятия последних изменений в российскую Конституцию [13] (30.01.2008 г.) их количество немного сократилось и составляет, согласно перечня, указанного в ч. 1 ст. 65, – 83 субъекта. При этом отметим, что для России характерен самый большой круг субъектов права законодательной инициативы – около 710 (было 723) субъектов права законодательной инициативы, из которых более 1/3 представляют на федеральном уровне интересы субъектов Федерации, причем ни характер, ни статус их законодательной инициативы не ограничен. По мнению российского правоведа Л.Я. Полуяна в мировой практике такое «широкое представительство является весьма редким случаем» [14; с. 12].

Бикамерализм, как правило, присущ федеративным го­сударствам. Но, как и у любого правила, в нем есть и исключения. В монографии А.С. Автономова говорилось, что только в 4 федеративных государствах (Танзания; Сент-Китс и Невис; Федератив­ные Штаты Микронезии; Коморские острова) существуют однопалатные парламенты [15; с. 288]. Со времени выхода в свет этой работы (1999 г.) ситуация изменилась, и на сегодня в мире существует только две федерации с однопалатным парламентом – Коморские острова (официальное название – Союз Коморских Островов), а также Сербия и Черногория.

Бикамерализм также встречается и в унитарных государствах с развитой террито­риальной автономией (Франция, Италия), где вторая палата формируется как орган предста­вительства территориальных образований, проживающих в пределах админи­стративно-территориальных единиц указанных стран. Помимо названных стран бикамерализм присущ и Испании, которая не является ни федерацией, ни унитарным государством. Так по Конституции [16] (1978 г.) Испания – страна автономий (ст. 2), где автономные сообщества наделены самостоятельной сферой компетенции, зачастую более широкой, чем в федеративных государствах (разд. VIII, ст. 137-158). В этой связи можно сказать, что бикамерализм востребован и в унитарных государствах с относительно большим населением.

Во многом именно с проблемами усиления «вертикали власти» в противовес центробежным силам админи­стративно-территориальных единиц объясняется необходимость сохранения верхних палат в этих государствах. В унитарных государствах верхняя палата традиционно замедляет про­грессивные преобразования и формируется менее демократичным путем, чем нижняя (членство в палате передается по наследству, либо путем назначения и т. п.). В демократических политических режимах, основанных на принципе разделения властей, обе палаты взаимно ограничивают друг друга, находясь в системе сдержек и противовесов; в странах с многовековой историей парламентов вторая па­лата представляет интересы сословий, корпораций, духовенства.

Во многих современных государствах эффективность бикамеральной модели парламента проверена временем. В Великобритании и США на общегосударственном уровне она действует непрерывно, соответственно с XIV и XVIII вв. Но примеры из истории парламентаризма показывают, что формирование верхних палат парламентов зачастую происходило под флагом стремления исполнительной власти к возведению барьеров на пути повышенной политической активности нижних палат [12; с. 37]. Что бы этого не случилось верхние палаты, в отличие от общего политического представительства в нижней палате (которая в своей основе базируется на деятельности политических партий), должны ориентироваться на представительство различ­ных социальных групп, которые важны для каждого конкретного общества (государства), но не имеют соответственного представительства в нижней па­лате.

В этом случае верхняя палата, представляя интересы разных социальных групп, будет важным дополнением, а также регулятором для нижней палаты, действующей на основе партий. Бикамерализм парламента как представительного и законодательного органа будет только тогда оправданна, когда нижняя и верхняя палаты имеют различный институционный базис и их деятельность будет организована по-разному. В противном случае, верхняя палата, просто-напросто повторяя нижнюю, утрачивает свою целесообразность. В этих условиях с особой остротой актуализируются афоризм (приписываемый аббату Э.-Ж. Сийесу): «Если вторая палата во всем соглашается с первой, то она бесполезна. Если она не соглашается, то она просто опасна».

 

Литература:

1. Даниленко В.И. Современный политологический словарь. – М.: NOTA BENE, 2000. – 1024 с.

2. Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. – М.: Норма, 2009. – 144 c.

3. Сийес Э.-Ж. Что такое третье сословие? // Аббат Сийес: от Бурбонов к Бонапарту. – СПб.: Алетейя. 2003. – С. 149-217.

4. Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. – М.: Российский юрид. издат. дом, 1999. – 432 c.

5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998. – 752 с.

6. Ильинский И.П., Страшун Б.А., Ястребов В.И. Политическая система зарубежных стран социализма. – М.: Международные отношения, 1981. – 334 с.

7. Булаков О.Н. К вопросу о бикамеральной системе парламентов // Правоведение. – 2003. – № 4. – С. 23-31.

8. Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций. Материалы международного семинара // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. – 2003. – № 22 (215). – 178 с.

9. Reinhard W. Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende Verfassungsgeschichte von den Anfängen bis zur Gegenwart. – München: C. H. Beck Verlag, 1999. – 631 s.

10. Ярва Р.М. Функциональное назначение двухпалатной структуры парламента субъекта федерации // Вестник СамГУ. – 2006. – № 10/3. – С. 193-198.

11. Ярва Р.М. Двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Челябинск, 2007. – 26 c.

12. Лавриненко И.Г. Регламенты верхних палат законодательных (представительных) органов государственной власти // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. – 2002. – № 34 (190). – С. 36-44.

13. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 г. (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 21 января 2009 г. – № 4831.

14. Полуян Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. – 2002. – № 34 (190). – С. 5-35.

15. Автономов А.С. Правовая онтология политики: К построению системы категорий. – М.: Инфограф, 1999. – 384 с.

16. Конституция Королевства Испании от 27 декабря 1978 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост.: Маклаков В.В. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: БЕК, 2002. – С. 173-216.