Салівон Г.І., Сич М.А.

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого

Проблемні питання вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування в Україні

Різноманітні пронеси, що відбуваються в Україні, зумовлюють необхідність реформування багатьох базових суспільних інституцій, у тому числі й системи органів місцевого самоврядування. Незважаючи на прийняття значної кількості законодавчих актів, які регулюють діяльність органів і посадових осіб територіальних громад, слід констатувати, що в них недостатньо враховуються природа, інтереси та потреби місцевого самоврядування.

Реформи, проведені в Україні, супроводжувалися поглибленням процесів відсторонення людини від влади, зниженням авторитету органів публічної влади і довіри до неї населення, розрізненістю громадянських, політичних і економічних інтересів в українському суспільстві. Недосконалість чинного законодавства породжує численні конфлікти між різними рівнями влади як по горизонталі, так і по вертикалі, вносить додаткову напругу у відносини між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Теперішній стан законодавства, що регулює відносини у сфері місцевого самоврядування, характеризується безсистемністю, нерідко норми між собою конкурують, виникають колізії та інші негативні сторони законотворчості. У процесі законотворення усе менше уваги звертається на принципи права, і в першу чергу це стосується конституційних принципів; часто не враховуються специфіка місцевого самоврядування. Безсистемність та суперечливість нормативно-правових актів є серйозною перешкодою подальшого розвитку інститутів громадянського суспільства. До того ж, конституційні норми про місцеве самоврядування не отримують належної конкретизації на рівні законодавчих актів. Незважаючи на закріплену в Конституції України (ст. 92) вимогу визначати засади місцевого самоврядування «виключно законами України», в чинному законодавстві продовжують переважати підзаконні акти. Велика кількість правових актів, затверджених до прийняття Конституції України, не відповідають їй. Значна частина прийнятих законів спрямована на зміну й доповнення чинних правових актів, що свідчить про нестабільність та недосконалість нормативно-правової бази в цілому. Залишається невирішеною проблема приведення законодавства України у відповідність до міжнародно-правових стандартів організації місцевого самоврядування. Законодавство формується під впливом різних концепцій місцевого самоврядування. Об'єднує ці закони муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореалізації громадян через узгоджене функціонування механізмів самоорганізації і самоуправління.

Місцеве самоврядування потребує комплексного, системного нормативно-правового регулювання на трьох рівнях: 1) конституційному, на якому встановлюються базові принципи й концептуальні основи; 2) законодавчому, на якому конкретизуються конституційні положення та закріплюються основи місцевого самоврядування, зокрема система його суб'єктів, їх статус, функції та повноваження, механізми їх реалізації, форми та методи діяльності; 3) локальному, на якому відповідно до Конституції та законів України, з урахуванням історичних, національно-культурних традицій, соціально-економічних та географічних особливостей місцевого життя регулюється переважна більшість суспільних відносин місцевого самоврядування.

Удосконалення законодавства у сфері місцевого самоврядування неможливе без проведення системного аналізу інформації про негативні наслідки реалізації нормативних актів, а для цього необхідно розробити й запровадити систему її збору та всебічного наукового дослідження. Безсистемність і протиріччя правової основи місцевого самоврядування, які спочатку сприймалися як проблеми початкового етапу розвитку, в недалекому майбутньому можуть стати серйозною перешкодою для його подальшого розвитку в Україні.

Необхідно провести реформування територіальних, матеріально-фінансових та інших основ організації публічної влади, що має сприяти розвитку місцевого самоврядування як основоположного інституту громадянського суспільства.

Все більше вчених звертають увагу на проблему надмірної кількості законодавчих актів щодо місцевого самоврядування, які досить часто є суперечливими, що негативно позначається на ефективності вирішення питань місцевого значення. Удосконалення правової основи місцевого самоврядування означає перехід на якісно новий рівень правової регламентації суспільних відносин, безумовно зі збереженням системності та цілісності наявного масиву законодавства.

Суттєвим недоліком галузевого законодавства є випадки узагальненого («блокового») формулювання компетенції місцевих органів влади, коли повноваження місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування визначаються як єдине ціле. Удосконаленню правового регулювання місцевого самоврядування сприятиме чітке визначення функцій та повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування з урахуванням їх місця та ролі в житті суспільства.

Враховуючи різноманітність самоврядних відносин, важливого значення набуває проблема системності їх правового регулювання. Системність є однією з вирішальних умов підвищення ефективності правового регулювання. Це стосується і сфери місцевого самоврядування. Умовою досягнення такої системності є, зокрема, послідовне урахування в нормотворчій діяльності єдності публічних і приватних аспектів самоврядних відносин.

Пріоритетними напрямками вдосконалення правової основи місцевого самоврядування слід вважати прийняття в новій редакції Бюджетного кодексу, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про адміністративно-територіальний устрій», у яких слід системно, з урахуванням сучасних реалій вирішити питання міжбюджетних відносин, власності, місцевих податків і зборів, статусу сільських, селищних, міських голів, проведення реформи адміністративно-територіального устрою.

Потребують удосконалення нормативні акти, які регулюють питання оплати праці службовців органів місцевого самоврядування. На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування необхідно поступово обмежувати рівень імперативного регулювання державою відносин у цій сфері, а ширше застосовувати диспозитивні, рекомендаційні норми, які дозволяють підстрахувати діяльність місцевих рад, не обмежуючи їх самостійності. Такі норми необхідні на той випадок, коли те чи інше питання не врегульоване правовим актом органу місцевого самоврядування.

Законодавство України про місцеве самоврядування формувалося на основі радянської системи законодавства, отже, більшість вад нормативного регулювання діяльності органів публічної влади продовжують існувати й досі. Тому головне завдання муніципальної реформи полягає у критичному осмисленні попередньої державно-правової практики, запозиченні всього позитивного, що було напрацьовано за радянських часів, і водночас виявленні негативних рис радянської системи, їх виправленні з урахуванням сучасних реалій і передового зарубіжного досвіду.

Недосконала правова база не тільки заважає нормальному повноцінному розвитку місцевого самоврядування, розбудові гармонійних відносин людини, держави, суспільства на рівні світових стандартів демократії, а й є живлющим середовищем для корупції. Реформа системи публічної влади повинна мати комплексний характер, що вимагає розробки єдиної узгодженої концепції одночасного впровадження адміністративної, парламентської, судової, муніципальної та адміністративно-територіальної реформ. Комплексність передбачає при здійсненні цих реформ застосування органічної сукупності політичних, організаційних, економічних, ідеологічних і соціально-психологічних методів. Реформування владних структур має проводитися, тісно узгоджуючись із реформуванням політичної та економічної систем і створенням інститутів громадянського суспільства.