Д.ю.н., Ревина С.Н.

Самарский государственный экономический университет, Россия

О государственном устройстве

Российской Федерации

 

Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации, РФ является демократическим, федеративным, правовым государством с республиканской формой правления.   Из федеративной формы устройства вытекает такой правовой принцип - как федерализм, который стал выделяться в юридической науке сравнительно недавно и имеет свои принципы: государственный суверенитет; единство системы государственной власти в РФ; равноправие субъектов РФ; равноправие и самоопределение народов РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и ее субъектов. Государственный суверенитет России означает способность самостоятельно и независимо осуществлять от имени народа Федерации функции государственной власти как внутри страны, так и за ее пределами в международном общении. Суверенитет Российской Федерации характеризуется тремя юридическими элементами: верховенством государственной власти РФ на всей территории (ст. 4 Конституции РФ); единством и самостоятельностью государственной власти, что находит выражение в единстве системы исполнительной власти в РФ (в пределах ее ведения и полномочий по совместному ведению с субъектами Федерации), в осуществлении полномочий федеральной власти на всей территории России; независимостью (с учетом распределения полномочий) федеральной власти от других властей в государстве и международном сообществе. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ).

Что же касается государственной власти республик и других субъектов России, то им присуще свойство компетенции. Компетенция - это комплекс конкретных полномочий, включающих права и обязанности, которыми в данный конкретный период располагает тот или иной субъект федерации[1].

Одной из причин отрицания суверенитета субъектов федерации является то, что концепция суверенитета таких субъектов всегда была связана с правом выхода (сецессии) из состава федерации. В советской концепции федерализма именно нормы союзной и республиканских конституций о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако Конституция РФ 1993 г. не восприняла эту идею, да надо отметить, что право выхода союзных республик в советский период было чисто формальным правом, ибо подобные попытки разными способами подавлялись. Лишь Конституция Тывы предусматривала право на выход из состава РФ путем всенародного референдума, но это противоречило ст. 5 Конституции РФ, и поэтому в мае 2001 г. на референдуме в этой республике был принят новый текст Конституции, который не содержит данного положения. В связи с этим интересна точка зрения В.Е. Чиркина, что собственная власть субъекта Федерации является публичной негосударственной властью, но имеющей некоторые политические и государственные элементы. Однако она ограничена самим существованием федеративного государства. Это ограниченная публичная квазиполитическая власть[2].

Содержание и реализация принципа равноправия субъектов РФ, зафиксированного в ст. 5 Конституции РФ, определяет  к какой форме федерации отнести наше государство - симметричной или асимметричной. Сторонники симметричной федерации утверждают, что федерация - союз равноправных по конституционному статусу субъектов, поэтому федерация может быть только симметричной. Однако они не считают, что круг предметов ведения и полномочий различных субъектов должен быть одинаков[3]. Получается, что одинаковые по статусу в соответствии с Конституцией РФ субъекты имеют различный объем полномочий, что выглядит явно нелогично. Сторонники асимметричной федерации полагают, что разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты федерации обладают разными правами[4]. Юридически асимметрия выражается в том, что республики действуют, например, на основе собственной конституции, а края и области - на основе уставов, в республиках образуются конституционные суды, а в краях и областях допускается создание уставных судов и т.д. Фактически некоторые субъекты неравноправны между собой.

Экономическое неравенство существует не только по субъективным причинам (по отношению Центра к некоторым субъектам РФ), но и по объективным, сложившимся исторически обстоятельствам. Сравнительный анализ социально-экономического развития регионов показывает, что в каждом федеральном округе имеются неблагополучные субъекты Федерации. Не случайно Правительством РФ принята федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года"[5].

В настоящее время сформировалась система основных бюджетных фондов, через которые осуществляется перераспределение финансовых ресурсов между субъектами РФ, в том числе и для целей бюджетного выравнивания.

Отдельные политические деятели, ученые настаивают на сохранении асимметричных федеративных отношений. По их мнению, например, демократическое реформирование Российской Федерации должно происходить путем установления асимметричного статуса субъектов РФ, а сам субъект Федерации должен входить в состав "содружества" в качестве ассоциированного члена; республики имеют право иметь собственную судебную систему, они обладают государственным суверенитетом, на территории субъектов республиканские законы, принятые по вопросам их компетенции, должны обладать верховенством, республики должны быть самостоятельными субъектами международных экономических отношений и др.[6]

Юридическое неравенство субъектов РФ выражается в том, что Центр со многими субъектами РФ в 1990-е гг. заключал договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, согласно которым отдельные субъекты РФ получили определенные привилегии. Установился режим "экономического партикуляризма" (этот термин введен И.А. Умновой[7]), ставший в том числе и экономической основой асимметрии статуса субъектов Российской Федерации, заложенного в Конституции[8]. В результате данной договорной практики сформировался даже не просто асимметричный, а, скорее, индивидуализированный федерализм. Вместе с тем существует точка зрения, согласно которой эти договоры оцениваются положительно. Так, В.Е. Чиркин отмечает, что "они (договоры) сыграли свою положительную роль в то время, когда между Федерацией и некоторыми субъектами развертывалась довольно острая борьба вокруг совместных полномочий, договоры помогли несколько притушить страсти, субъекты, руководители субъектов, практически отказавшиеся подчиняться Федерации, стали участвовать в работе федеральных органов. Может быть, еще определенное время некоторые из таких договоров будут в каком-то аспекте полезны…"[9]. Некоторые парламентарии исходят из того, что подобные договоры - это величайшее зло и с ними надо навсегда покончить. Такой же позиции придерживаются некоторые ученые. Например, Г. Марченко полагает, что договорной процесс положил начало "эрозии российского государства как конституционной федерации и постепенно превращает его в договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств"[10]. Б.П. Елисеев считает, что расширение договорной практики, не основанной на федеральном законодательстве, размывает конституционное основание Федерации, сужает ее правовое пространство, противоречит базовым федеративным принципам и в результате отдает вопросы регулирования взаимоотношений между Центром и регионами в компетенцию исполнительной ветви власти[11].

Во-первых, такой подход не соответствует ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Во-вторых, возможность разграничения полномочий вытекает из теоретического положения, что субъекты РФ обладают государственной властью. Государственная власть субъекта РФ носит самостоятельный характер: она самостоятельна при решении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъекта РФ, она до определенной степени самостоятельна и в области совместной компетенции, хотя, безусловно, по отношению к федеральной власти государственная власть субъекта РФ носит подчиненный, ограниченный характер[12].

Не решен законодательно вопрос о правовой природе соглашений между органами исполнительной власти РФ и ее субъектами по вопросам разграничения компетенции. Как отмечает С.В. Поленина: во-первых, эти соглашения не могут быть выше федеральных законов; во-вторых, наиболее правильным было бы заключение таких соглашений на уровне законодательных, а не исполнительных органов, соответственно, Федерации и ее субъектов, либо их ратификация парламентом[13]. Видимо, двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий могут носить только временный характер[14].

Принципы федеративного устройства относятся к основополагающим конституционным основам и определяют всю систему отношений между Центром и субъектами Федерации. Попытки подорвать эти принципы под видом все более "демократических", "реальных" моделей федерализма ведут только к одному: размыванию, выхолащиванию главных, наиболее существенных черт федеративного государства, к стиранию граней между такими качественно различными формами государственных образований, как "конфедерация", "союз государств", "союзное государство", "унитарное государство"[15].

Следует отметить, что Конституция РФ не содержит точного перечня предметов ведения субъектов РФ. Формулировка ст. 73 Конституции говорит о полноте государственной власти субъектов РФ, которой они обладают вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения. Однако из ст. 76, устанавливающей, что вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, следует вывод о существовании предметов ведения субъектов РФ. Термин "собственное" означает, что субъекты РФ по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов их ведения. Вместе с тем, как правильно отмечает Д.Н. Козак, предметы ведения субъектов Федерации оказались неопределенными: трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов РФ, поскольку их практически не осталось[16].

 

 

Литература:


[1] См.: Арзамаскин Н.Н. Этапы и современные тенденции становления российского федерализма // Право и политика. 2007. № 4. С. 6-7.

[2] См.: Чиркин В.Е. О публичной власти (постановка проблемы) // Государство и право. 2003. № 10. С. 13.

[3] См.: Зиновьев А. Федеративное устройство России // Правоведение. 1997. № 3. С. 4-15.

[4] См.: Эбзеев Б.С., Карапетян Д.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 8-11.

[5]  Собрание законодательства РФ. 2001. № 43. Ст.4100.

[6] См.: Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. № 3. С. 54.

[7] См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 154.

[8] См.: Хвощин А.А. Экономический федерализм и федеративные отношения в России: современное состояние и перспективы // Право и политика. 2006. № 12. С. 62.

[9] Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1999. С. 328-329.

[10] Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М., 1996. С. 32.

[11] См.: Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Ежегодник российского права 1999 г. М., 2000. С. 177.

[12] См.: Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 11.

[13] См.: Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России. С. 11.

[14] См.: Домашенков Н.Н. Правовые проблемы разграничения компетенции между РФ и ее субъектами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002; Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов РФ // Журн. рос. права. 2002. № 5; Борова Н. Конституция РФ - основа договоров о разграничении полномочий между Федерацией и субъектами // Рос. юстиция. 2002. № 4; Шварц Л.В. Соотношение общефедерального и регионального законодательства: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

[15] См.: Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12. С. 21.

[16] См.: Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов РФ // Журн. рос. права. 2002. № 5. С. 7.