Історія

Загальна історія

Бакуменко О. О.

Кафедра українознавства і політології

Українська інженерно-педагогічна академія

м. Харків

Органи місцевого самоврядування в Російській імперії

ІІ половина ХІХ – початок ХХ ст.

На сучасному етапі розвитку української державності багато уваги приділяється проблемам народного представництва, як запоруки побудови демократичного суспільства. В цьому зв’язку все частіше звертаються до місцевого представництва на рівні самоврядування. Місцеве самоврядування визнається однією з найважливіших складових демократичного ладу, адже воно дозволяє індивідам проявити власну громадську і політичну активність, є одним з елементів громадянського суспільства, репрезентує інтереси місцевого населення і покликане ці інтереси узгоджувати і задовольняти у відповідності до правової системи держави.

В більшості розвинутих країн світу місцеве самоврядування існує в тій чи іншій формі. Рівень його розвитку, та коло вирішуваних проблем різниться, в залежності від типу політичного режиму, форми правління та територіального устрою. Світовий здобуток в галузі самоврядування є цікавим для всіх країн, що знаходяться в процесі власного державотворення і в тому числі і для України, в якій місцеве самоврядування має міцні історичні традиції.

Період другої половини ХІХ- початок ХХ ст. був дуже складним і неоднозначним в контексті соціально-економічної трансформації суспільства, політичних процесів і національно-культурного розвитку. В Російській імперії на початку 60-х рр. ХІХ ст. починається період буржуазних реформ, початок яким був покладений скасуванням кріпацтва. Дві з цих реформ – міська і земська були спрямовані на перегляд системи місцевого самоврядування, у відповідності до завдань і потреб часу. З метою впорядкувати соціально-господарчі проблеми на місцях, було введено земські установи – губернські і повітові для вирішення «місцевих польз і потреб». Земства як органи місцевого самоврядування на повітовому і губернському рівнях складались з розпорядчих установ – губернських і повітових зборів і виконавчих – повітових і губернських земських управ. Формувався особистий склад земств на виборчий основі за куріально-цензовим принципом. Система виборів була побудована таким чином, щоб забезпечити перевагу в земстві більш заможних і освічених верств населення і дворянства, на що неодноразова нарікали радянські дослідники земств. Але слід зауважити, що кількість селян в складі земських установ з часом збільшувалась, до того ж земства отримали право запрошувати для своєї діяльності спеціалістів в різних галузях, а переважна кількість агрономів, вчителів, лікарів, належала до категорії «різночинців». Таким чином в земствах було репрезентовано представників майже всіх соціальних шарів суспільства. Вони стали першим всестановим органом, в рамках якого представники різних станів вчились суспільній і політичній толерантності, працюючи пліч опліч. До кола повноважень земських установ відносились – піклування про шляхи та шляхові споруди, забезпечення певного рівня медичного обслуговування, початкової народної освіти, страхування місцевого населення, агрономічна допомога, боротьба з голодом тощо. Багато які з цих обов’язків були неможливі без певних відомостей, що потягло виникнення окремої галузі земської діяльності – земської статистики. Трохи пізніше виникла земська кооперація, бібліотечна справа, сприяння кустарним промислам і т.д. Земства сприяли створенню селянських банків, приймали активну участь в переселенні селян на схід в рамках столипинської аграрної реформи і т.д. Межі компетенції земств були поставлені хоча й дуже широко, проте вкрай невизначено, і безліч суперечок юристів, державників і громадськіх діячів точилось навколо того - чим має бути земство – додатком до державної системи управління, або незалежною громадською установою. Невизначеність меж земської компетенції дозволяла адміністрації контролювати суспільну діяльність земців. Губернатори неодноразово використовували своє право знімати з посад невгодних або «неблагонадійних» земських діячів. Існували випадки закриття земських зборів, якщо коло обговорюваних проблем виходила за рамки дозволеного. Проводячи реформу 1890 р. уряд намагався впорядкувати деякі моменти Земського Положення 1864 р., щоправда ці уточнення багато в чому були спрямовані в бік посилення контролю адміністрації, що дало підстави представникам радянської історіографії дати визначення земської контрреформи Положенню 1890 р. але цей закон не лише підсилював адміністративний контроль, а й зокрема давав підставу для державного фінансування окремих земських сфер діяльності. Зауважимо, що українські землі у складі Російської імперії не всі, і не відразу підпали під дію земської реформи. Спочатку, в 1864-65 рр. земства ввели в центральних і східних губерніях і саме там земська діяльність проявилась в повному обсязі. Згадаємо, що Чернігів став одним з двох основних центрів земської статистики в імперії, Харків і Полтава – слугували взірцем розвитку народної освіти. Безумовно, всі ці дії йшли в загальному руслі діяльності земств Російської імперії. Що стосується західноукраїнських губерній то, оскільки значну частку населення складали етнічні поляки, і царський уряд побоювався посилення сепаратистських тенденцій, земські установи були введені там майже на півстоліття пізніше і виборча система була побудована таким чином, щоб надати перевагу в земствах представникам російського етносу. До речі, така ситуація склалась і в інших національних окраїнах, більшість з них взагалі не дочекалось земського самоврядування [1].

Не дивлячись на невизначеність компетенції, контроль і тиск адміністрації земське самоврядування спромоглось на початок ХХ ст.. досягти значних успіхів у соціально-господарській діяльності. Крім того, земства стали організаційною основою для земського ліберального руху, який об’єднував найактивніших представників громадськості. Земства безсумнівно залишили глибокий слід в житті українського і російського суспільства.

Іншим осередком місцевого самоврядування були міські думи. Багато в чому вони були подібні по своїм завданням і способу формування до земств. Але територія їх впливу обмежувалась рамками міста. Представництво було засновано на майновому цензі. Міські думи отримали в тій сфері, що була їм визначена, помітну самостійність. Проте обов'язковість затвердження міських голів і їхніх заступників владою дозволяла останній впливати на їхній добір. Разом з тим при всьому обмеженні обов'язків міської громадської влади її нові органи самоврядування домоглися досить помітних результатів діяльності в галузі благоустрою міст, шкільного піклування й міської культури в цілому [2]. Слід також зазначити, що міське самоврядування не було політично пасивним. Про це свідчить той факт, що взаємини міських дум і влади набували часом гострий характер. Широко відомі конфлікти з адміністрацією міських голів Москви, Рязані, Пермі, Одеси. Таким чином, навіть обмежене місцеве самоврядування активно виражало громадську думку й не боялося відстоювати її перед обличчям влади.

Крім земського і міського самоврядування з дореформених часів продовжувало існувати самоврядування дворянське, але воно стосувалось лише майнових та правових аспектів життя місцевого дворянства, було суто становим, отже не допускаючи до себе представників інших станів [3].

Селянська реформа 1861 р., позбавив селян нагляду з боку поміщиків, призвела до виникнення елементів селянського самоврядування. У ст. 17. Положення про селян, вказувалося, що у відношенні господарському селяни з'єднуються в сільські громади, а для місцевого управління й суду - у волость. Причому в кожній сільській громаді й волості вирішення суспільних справ поручається міру й вибраним від нього особам.

Волость є адміністративною одиницею. Вона складається з волостного сходу, волостного старшини, волостного правління й волостного суду. Для нагляду за селянськими установами був введений після реформи інститут мірових посередників, які призначалися з осіб що володіють землею в розмірі не менш 150 десятин або рівноцінним майном. В 1874 р. посада мірових посередників була скасована. Їхні функції були передані повітовими по селянських справах присутствіям.

Селянське самоврядування не мало закінченої форми, на що неодноразово вказували представники громадськості, зокрема земства. Багато хто пропонував замінити селянське самоврядування введенням волосного земства – нижчої ступені земського самоврядування, що з одного боку підсилило б взаємозв’язок земства з селом, а з другої впорядкувало б справи в сільській місцевості.

Таким чином на межі ХІХ-ХХ ст.. в Російській імперії почала складатись система місцевого самоврядування, яка б мала задовольнити місцеві потреби суспільства в умовах розвитку буржуазного ладу. Реформами 1860-70-х рр.. було закладено правове підґрунтя для існування кількох напрямків місцевого самоврядування. Процес становлення установ самоврядування був досить неоднозначним, супроводжувався постійним контролем з боку адміністрації, втручанням в справи місцевих органів. Земському і міському самоврядуванню вдалось, хоча і в неповній мірі, виконати своє призначення і значно підняти рівень соціально-господарчого життя місцевостей, а також дати можливість громадсько-свідомим особам внести свій вклад в розвиток суспільства.

Література.

1. Див. напр. Веселовський Б.Б. История земства. За 40 лет. В 4-х т. – СПб., 1909-1911.

2. Див. напр. Писарькова Л.Ф. Московская городская дума. 1863-1917 гг. – М., 1998.; Нардова В.А. Городское самоуправление в 60-начале 90-х годов ХІХ в. – Л.,1984.

3. Див. напр. Гросул В.Я. Русское общество XVIII-XIX в. : Традиции и новации. – М.,2003.