Хамзина Ж. А.

к.ю.н., доцент Евразийского гуманитарного университета

 

Социальные права человека и гражданина

 в Республике Казахстан

Социальные права человека это одна из категорий конституционных прав, определяющая возможность получения от государства или при помощи государства благ в сфере социального обеспечения, охраны здоровья, образования вне рыночных отношений. Реализация данных прав непосредственно связана с государственным перераспределением национального дохода. Важ­нейшим основанием выделения социальных прав человека как самостоятель­ной категории прав является то, что они предполагают возможность человека получить указанные блага не через рыночные механизмы, а через механизм го­сударственной перераспределительной политики.

Право на социальное обеспечение, как неотъемлемое естественное право человека, имеет место  в связи с наступлением определенной жизненной ситуации, с которой закон связывает возникновение субъективного права у лица требовать от правообязанного субъекта предоставления того или иного вида социального обеспечения. Возникновение права у граждан требовать от государственных органов, работодателей, накопительных  пенсионных фондов, страховых организаций предоставления пенсий, пособий, социальных услуг, компенсаций, льгот, государственной адресной социальной помощи может иметь место в связи с фиксацией в определенном порядке наличия тех или иных социально значимых юридических фактов (действий или событий) уполномоченными органами. Конституция Республики Казахстан в ст. 28 устанавливает лишь минимальный перечень социальных фактов в связи с наступлением которых гарантируется предоставление социального обеспечения – это возраст, инвалидность, потеря кормильца, перечень иных оснований устанавливается законами республики.

          Конституция РК закрепляет еще ряд социальных нрав, не охватываемых социальным обеспечением, это право на жилище, указанным в законе категориям граждан, нуждающимся в жилье, которое согласно пункту 2 статьи 35 Конституции РК предоставляется оно предоставляется за доступную плату из государственных жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами, право на бесплатное образование (статья 30), на охрану здо­ровья, которое предполагает предоставление бесплатного гарантированного объема медицинской помощи.

           Вопрос об отнесении права на бесплатное образование к числу социаль­ных требует пояснения. Указанное право можно отнести и к культурным пра­вам, которые предполагают доступ к культурным ценностям - музеям, архи­вам, библиотекам, поскольку речь идет о духовных благах. Граждане имеют право на творческую деятельность в соответствии со своими способностями путем самостоятельного выбора их сферы приложения, форм реализации и получения профессионального образования. Однако образова­ние тесно связано с материальной стороной жизни, определяя возможности трудоустройства, получения дохода.

            Образование - это духовное благо, но в значительной мере определяющее возможность доступа к материальным благам, поэтому право на образование можно с уверенностью отнести к социальным правам человека.

Таким образом, общий перечень социальных прав человека включает в се­бя:

- Право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям, обеспечение права на минимальный размер пенсии (статья 28 Конституции РК).

- Право на гарантированное статьей 30 Конституции РК бесплатное об­разование.

- Право на создание условий для обеспечения граждан жильем, на предоставление жилища указанным в законе категориям граждан, нуждающимся в жилье, за доступную плату из государственных жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 25 Конституции РК).

-   Право на охрану здоровья (статья 29 Конституции РК).

Как и экономические права, социальные права также не однородны. Если право на социальное обеспечение связано исключительно с благополучием конкретного лица, то права на образование и охрану здоровья выходят далеко за рамки индивидуального благосостояния и определят перспективы развития всего общества.

Международные стандарты социальных прав закреплены в статьях 22, 25, 26 Всеобщей Декларации прав человека. Международный Пакт об экономиче­ских, социальных и культурных правах в числе социальных прав закрепляет право семьи на охрану и помощь, право каждого на достаточный уровень жиз­ни, на охрану здоровья и образование.

Формулировка статей о социальных правах Конституции Республики Казахстан построена таким образом, что нормы подробно регламентируют содержание социальных прав, но меньше внимании уделяется механизмам их реализации, оставляя этот вопрос для регулирования текущим законодательст­вом. Избранная конструкция  представляется не вполне удачной, поскольку механизм реализации провозглашаемых Конституцией РК  социальных прав не находит в основном законе своего действенного алгоритма обеспечения, гарантированности, отсутствует и раскрытие различных на­правлений государственной политики, через которые реализуются указанные права. Считаем, что является оправданной правовая норма в том случае, когда под декла­рируемое ею субъективное право подведен комплекс мер государст­венной политики, посредством которых возможна реализация данного права. В большей степени  приведенный вывод требует своего практического воплощения в правовых нормах, касающихся социальных прав граждан. Все нормативно закрепленные права на социальное обеспечение утрачивают свое значение, приобретают характерных декларативных, при отсутствии указания на источник их финансирования, принятые республикой международные обязательства в области предоставления тем или иным субъектам  прав на определенные виды социального обеспечение являются неисполнимыми, если законодатель не ввел их в отечественное социально-обеспечительное законодательство и «забыл» указать источник их финансирования или предусмотреть средства к выплате в соответствующем фонде, бюджете.

Конституционный перечень основных социальных прав в зарубежных странах, в том числе странах с разными моделями социальной политики, прак­тически одинаков. При этом в конституциях одних государств социальные права человека увязаны с соответствующими задачами государства (Италия, Испания), в других механизм реализации этих прав не раскрывается.

В Республике Казахстан со второй половины  90-х годов прошлого столетия наше общество было поставлено пред необходимостью наряду с проводимыми экономическими преобразованиями начать осуществлять социальные реформы, которые бы отражали в полной мере состояние и возможности бюджетного финансирования мероприятий по социальному обеспечению, и не ущемляли конституционных прав граждан на гарантированность предоставления социального обеспечения.

Основными направлениями пенсионной реформы, которая де-факто стартовала с 1 января 1998 года стало.  Во-первых, постепенное увеличение возраста выхода на пенсию с 55 до 58 лет для женщин, и с 60 до 63 для мужчин. Увеличение пенсионного возраста предполагало более высокий уровень накоплений в пенсионной системе, однако, на практике привело, прежде всего к резкому уменьшению количества пенсионеров, получающих пенсию из солидарной системы.

Во-вторых, были отменены практически все льготные основания (условия более раннего) выхода на пенсию, поскольку большее число льгот при назначении пенсий создавало значительную нагрузку на государственный Пенсионный фонд. Действовавшее законодательство предоставляло право значительному числу людей раньше выходить на пенсию и получать льготные пенсии, размер которых в отдельных случаях выше пенсий по возрасту. В результате работники одних отраслей платят взносы для выплаты пенсий работающим в привилегированных отраслях, из-за чего нарушался принцип социальной справедливости. В настоящее время в Законе «О пенсионном обеспечении» сохранились лишь две категории граждан, имеющих право на более ранний выход на пенсию.

         В-третьих, были отменены социальные пенсии по инвалидности, по случаю потери кормильца и заменены на соответствующие виды государственных социальных пособий. На  наш взгляд указанная замена одного вида социального обеспечения на другой обусловлена экономическими причинами отсутствия достаточных средств по их финансированию. Поскольку минимальные размеры месячной пенсии ежегодно утверждается законодательным актом на основе прожиточного минимума исходя из принципа поэтапного повышения его до величины прожиточного минимума, размер же рассматриваемых государственных пособий ни с каким социальным индикатором не связан, их уровень не зависит от прожиточного минимального уровня, так, например, государственное социальное пособие по инвалидности, назначаемое инвалидам от общего заболевания, трудового увечья, профессионального заболевания, детям-инвалидам до 16 лет составляет по группам:

·        инвалидам первой группы - 10 месячных расчетных показателей, устанавливаемых законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год (далее - месячных расчетных показателей);

·        инвалидам второй группы - 7,5 месячного расчетного показателя;

·        инвалидам третьей группы - 5 месячных расчетных показателей;

·        детям-инвалидам до шестнадцати лет - 7 месячных расчетных показателей.

Или уровень государственного социального пособия по случаю потери кормильца, определяемый в зависимости от количества нетрудоспособных членов семьи умершего кормильца, состоявших на его иждивении устанавливается в следующих суммах.

При наличии одного нетрудоспособного члена семьи, имеющего право на получение месячного пособия по случаю потери кормильца, пособие назначается в размере 5 месячных расчетных показателей.

·        при наличии двух - 4,3 месячного расчетного показателя на каждого нетрудоспособного члена семьи;

·        при наличии трех - 3,5 месячных расчетных показателей на каждого нетрудоспособного члена семьи;

·        при наличии четырех - 2,8 месячного расчетного показателя на каждого нетрудоспособного члена семьи;

·        при наличии пяти - 2,3 месячных расчетных показателей.

При наличии шести и более нетрудоспособных членов семьи размер пособия на каждого рассчитывается как равная доля от двенадцатикратного месячного расчетного показателя.

Таким образом, не трудно посчитать, что размеры назначаемых социальных пособий нередко значительно меньше прожиточного среднего уровня по республики и минимальной пенсии на соответствующий календарный год. То есть фактически конституционные гарантии по социальному обеспечению по инвалидности, по случаю потери кормильца государством выполняются, но в «монетном» выражении не обеспечивают достаточного уровня жизни их получателям.

Четвертым, и главным направление пенсионной реформы, стало введение накопительной пенсионной системы наряду с действующей солидарной. Как отмечалось в  Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Республике Казахстан действовавшая пенсионная система в правовом, экономическом и социальном отношениях нуждалась в принципиальных изменениях. Реформирование системы пенсионного обеспечения может способствовать развитию экономики государства, от состояния которой зависит улучшение материального обеспечения всех пенсионеров. Накопительная система предполагает ответственность каждого за свое будущее пенсионное обеспечение, которое финансируется из личных пенсионных накоплений и полученного инвестиционного дохода. Таким образом, уровень пенсионного обеспечения будет дифференцированным в зависимости от трудового вклада гражданина в систему, и успешной деятельности накопительных пенсионных фондов, организаций, осуществляющих инвестиционное управление пенсионными активами.

Однако, за относительно небольшой период своего существования накопительная пенсионная система несколько раз существенно реформировалась в целях защиты интересов вкладчиков и получателей, обеспечения сохранности пенсионных накоплений, не изменяя основополагающих принципов своего функционирования: обязательности участия каждого гражданина трудоспособного возраста в формировании пенсионных накоплений, личной ответственности трудоспособных граждан за свое пенсионное обеспечение в старости; эффективности инвестирования в сочетании с безопасностью пенсионных сбережений; обеспечении права наследования граждан на накопления в негосударственной пенсионной системе; вклада в экономику через инвестирование пенсионных сбережений граждан.

Говоря о перспективах реформы системы социального обеспечения в Республике Казахстан, следует отметить направление ее адресности. В Послании Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана (Астана, 28 февраля 2007 года) в качестве седьмой задачи определена адресная социальная поддержка и развитие социальной сферы на рыночных принципах, указывается, что мы будем продолжать нашу политику адресной поддержки тех, кто действительно нуждается в защите, но решать  именно на рыночных принципах. Нужно помогать тем, кто действительно нуждается. Нуждаются многодетные, малообеспеченные семьи, инвалиды,  им мы и должны помогать. А  социальная поддержка остальных граждан заключается в том, чтобы создавать рабочие места.

На реализацию социальных прав человека влияет целый ряд факторов, одни из них объективны, другие субъективны. Что касается связи социальных прав с имеющимися у государства экономическими возможностями, такая связь су­ществует. Но было бы неверно абсолютизировать ее, жестко «привязывать» реализацию социальных прав к неким объективным условиям. В Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 21 декабря 2001 года N 18/2 Об официальном толковании пункта 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан, указывается, что пункт 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан в части слов "Республика Казахстан утверждает себя ...социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы" означает, что Республика Казахстан стремится к выполнению роли социального государства в соответствии с реальными возможностями государства. Казахстан признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией.

Однако, в рамках одних и тех же объективных экономических возможностей степень реализации социальных прав может существенно варьиро­ваться в зависимости от набора субъективных факторов: оперативности госу­дарственного управления, компетентности управленческого персонала, качест­ва планирования и прогнозирования, коррумпированности ответственных лиц, степенью их заинтересованности в решении соответствующих проблем, сла­женности бюджетного механизма, взаимодействия ветвей и уровней власти.

Социальные права возведены законодателем в Республике Казахстан в ранг конституционных, а это означает, как точно подчеркивает исследователь С.К. Амандыкова, что конституционные права и свободы имеют изначальный характер, они неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Конституционные права и свободы закрепляются за каждым человеком и гражданином и составляют ядро правового статуса личности. Конституционные права и свободы, являются основными не только по форме, поскольку закреплены в Основном законе, но и по содержанию. В Основном законе закреплены те права и свободы, которые жизненно важны и в наибольшей мере социально значимы как для отдельного человека, так и в целом для общества и государства.

Конституционное право Республики Казахстан содержит многоуровневую систему норм, направленных на закрепление, реализацию и защиту социальных прав человека. Конституционные социальные права полу­чили свое развитие в законах и подзаконных актах. Законодательство закрепляет корреспондирующие социальным правам обязанности органов государст­венной власти и местного самоуправления. Реализация социальной политики и, соответственно, социальных прав граждан закрепляется как функция соответ­ствующих органов в конституционном законе «О Правительстве РК», в законе «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» и иных законодательных актах.

Тем не менее, весь этот массив правовых норм не обеспечивает полноцен­ную реализацию социальных прав граждан. На практике, даже имея необ­ходимые экономические ресурсы, органы власти и должностные лица не всегда направляют их на первоочередные социальные нужды, не реаги­руют должным образом на обращения граждан. Проблема, таким образом, выходит за рамки конституционного права, поскольку она связана с организа­цией и «стилем» работы властных структур.

Такие формы работы органов власти, как общественные приемные, «телефоны доверия», социологические исследования, контакты со средствами мас­совой информации и общественными объединениями, как показывает практи­ка, позволяют в значительной мере улучшить ситуацию с социальными права­ми населения, выявлять и оперативно реагировать на возникающие проблемы, оптимально распределять имеющиеся финансовые ресурсы. Кроме того, орга­ны власти вправе координировать и поощрять участие юридических лиц, препринимателей в ре­шении социальных проблем территории.

Исходя из этого можно утверждать, что многие проблемы реализации социальных прав человека связаны не с какой-то особой их природой, а с дезорганизованностью государственного аппарата, излишней политизиро­ванностью социальных проблем, недостаточной мотивацией государст­венного аппарата в их решении.

По поводу такой особенности социальных прав, как общий, декларатив­ный характер их формулировок, можно сказать следующее. Конституционные формулировки социальных прав действительно являются весьма общими, без указания тех конкретных благ, на которые может рассчитывать человек. Но со­держание социальных прав конкретного лица, способы реализации этих прав, условия, при которых человек вправе претендовать на государственную по­мощь - все эти вопросы регулируются текущим законодательством на основе общих конституционных норм. Таким образом, конституционные социальные права можно рассматривать не только как непосредственно действующие субъективные права человека, но и как обращенное к законодателю требова­ние. Однако указанная черта не является специфичной только для социальных прав. Таким же образом личные и политические права и свободы человека и гражданина в Конституции закрепляются в наиболее общей форме, а конкрет­ные вопросы регулируются законодательством (например, активное и пассивное избирательное право).

Необходимо сказать также о субсидиарности как одной из основных ха­рактеристик социальных прав. Принято считать, что в условиях рыночной эко­номики государство оказывает социальную помощь лишь тем лицам, которые самостоятельно не способны обеспечить себе достаточный уровень жизни. В целом с этим можно согласиться, поскольку социальное государство основы­вается на принципе личной ответственности человека за свое благополучие, а социальная помощь оказывается только тогда, когда лицо по объективным причинам не способно обеспечить себе своим трудом достойный уровень жиз­ни. Если государство полностью снимает с человека личную ответственность за его уровень жизни, оно только лишь подавляет созидательный потенциал личности, устраняет мотивацию к раскрытию и развитию ее способностей, отступая, таким образом, от истинного предназначения социального государства.

              Однако сказанное относится только к праву на социальную помощь, но, как отмечалось ранее, социальные права не сводятся только лишь к соци­альной помощи. Право на охрану здоровья и на образование, с учетом дейст­вующего в Казахстане законодательства, не являются субсидиарными, т.е. предос­тавляются вне зависимости от нуждаемости. Образование и здоровье являются не только индивидуально-значимыми, но и общественно-значимыми благами, определяющими перспективы развития всего общества, поэтому они не связы­ваются и не должны связываться с определением нуждаемости конкретного лица.

Дискуссионным является вопрос о возможностях судебной защиты соци­альных прав. В научной литературе широко представлена точка зрения о том, что закрепленные в конституции социальные права человека - это лишь мо­ральная обязанность государства, своего рода «пожелания», не порождающие юридической обязанности государства, поскольку государство может просто не иметь возможности предоставить каждому гражданину жилье, работу и дру­гие блага. Отсюда делается вывод о невозможности судебной защиты социаль­ных прав.

Тем не менее, практика показывает возможность судебной защиты соци­альных прав. Мно­жество споров, связанных с социальными правами, рассматривается судами общей юрисдикции. Поэтому необходимо сделать такое уточнение: в судебном порядке можно защитить конкретное социальное право, основанное на законе, а не требование общего характера об обеспечении «достойной жизни» и т. п. Дело в том, что социальные права, как и другие категории конституционных прав, следуя логике «от абстрактного к конкретному», постепенно «разворачи­ваются» от самых общих программно-целевых норм конституции и, проходя несколько уровней конкретизации в конституции, законах, подзаконных актах, в итоге превращаются в конкретные субъективные права, порождающие кон­кретные правоотношения. Поэтому, когда речь идет о судебной защите соци­альных прав, необходимо уточнять уровень конкретизации этих прав.

Имея определенную специфику, социальные права органично вписываются в систему прав и свобод человека и гражданина, подлежат реализации и защите наравне с другими категориями прав.

Конституционный Совет Республики Казахстан в постановлении от 28 октября 1996 года "Об официальном толковании пункта 1 статьи 4 и пункта 2 статьи 12 Конституции Республики Казахстан" указал: "что права и свободы человека, провозглашенные Конституцией, являются основополагающими при разработке и принятии законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих условия и порядок осуществления этих прав и свобод. Законы, устанавливающие права и свободы человека, за исключением перечисленных в пункте 3 статьи 39 Конституции, могут быть изменены в установленном порядке законодательным органом, исходя из реальных социально-экономических возможностей государства". Республика Казахстан признает и гарантирует права и свободы человека в соответствии с Конституцией.

Как и экономические права, социальные права также требуют сбалансиро­ванного подхода к их реализации. Необходим баланс между государственными гарантиями и личной ответственностью человека в социальной сфере, именно такой баланс отвечает сущности социального государства. Социальное госу­дарство призвано обеспечивать не только минимальные гарантии для нетрудо­способных лиц, но и способствовать реализации тех прав, которые ведут к про­грессу всего общества, являются «инвестициями в будущее»: права на образо­вание и охрану здоровья.

Предпосылкой эффективности социальных нрав является полноценная реализация экономических прав и свобод, поскольку личная ответственность человека за свое благополучие реализуется именно через экономическую ак­тивность, т. е. через реализацию своих экономических прав.