Веліляєва З.Ш.

Кримський інженерно-педагогічний університет, Україна

Концептуальні підходи до аналізу державних видатків

В умовах ринкових відносин змінюються як роль державного бюджету в економічній системі країни в цілому, так і роль, цілі й засоби управління державними видатками. Через бюджетну політику уряду державні видатки стають ресурсною базою механізмів проведення соціально-економічних реформ. У свою чергу, ці реформи відіграють важливу роль у сфері державних видатків, оскільки вони, зокрема, потребують поступової зміни співвідношення державного і приватного секторів.

Крім того, запровадження програмно-цільового методу складання й виконання бюджету висуває нові вимоги до управління державними видатками. Зокрема це стосується принципів і методів планування, оцінки і контролю за державними видатками. Якість бюджетної політики і функціонування бюджетної системи в цілому визначається насамперед ступенем досягнення цілей державної соціально-економічної політики в умовах обмежених бюджетних ресурсів. Саме обмеженістю ресурсів зумовлена потреба в ефективному й економному застосуванні такого інструменту державного управління, як бюджетні видатки.

Таким чином, в умовах соціальних, економічних і політичних перетворень, а також переходу до нових форм державного управління, що потребують досягнення встановлених цілей і завдань політики за найменших затрат, підвищується роль економічного аналізу державних видатків, які спрямовуються на встановлені цілі й завдання.

Як правило, державні видатки аналізують за трьома напрямами або вимірами. Перший вимір стосується макроекономічної вартості державних видатків, яка враховує економічні викривлення, що породжені податковим навантаженням, та ризики втрати фіскальної стабільності, які пов'язані із нарощенням боргового тягаря. Другий вимір дослідження видатків полягає в оцінюванні алокативної (розподільчої) ефективності, або кінцевого (непрямого) результату, досягнутого на кожну додаткову одиницю державних витрат. Третій вимір аналізу державних видатків — це технічна ефективність, тобто оцінка вхідних ресурсів, необхідних для створення додаткової одиниці прямого (безпосереднього) результату.

Питання державних видатків у вітчизняній науці розглядається у працях Ю. Бажала, О. Василика, Б. Кваснюка, В. Суторміної, В. Федосова, І. Розпутенка, К. Павлюк, І. Чугунова та інших учених і практиків.

Велика увага приділяється цим проблемам у публікаціях Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) та Міжнародного валютного фонду. Особливо останніми роками на тлі певного поліпшення фіскального стану у більшості країн ОЕСР і, як результат цього, поширення тенденції до зниження податків та послаблення у стримуванні державних видатків. Однак, як застерігають аналітики, невизначеність щодо реальної базової фіскальної стабільності залишається, а стійке зростання доходів протягом останніх років може включати більшу циклічну компоненту і, відповідно, меншу структурну, аніж передбачалося. Тому, незважаючи на те, що зниження податків сприймається позитивно з огляду на ті перевага, які воно забезпечує для поліпшення стимулювальних механізмів в економіці, в довготривалій перспективі, при населенні, що старіє, існує потреба у стримуванні державних видатків, щоб компенсувати ці податкові зниження.

Мета цієї статті полягає у розкритті окремих питань управління державними видатками й окресленні аналітичних засад для їхнього оцінювання. Наведені обширні критерії оцінювання державних видатків можуть використовуватися у подальшому аналізі і плануванні державного управління та формуванні політики,

З огляду на те, що державні видатки відображають суспільний вибір, який випливає з політичного процесу і в різних країнах має свої відмінності, існують певні обмеження у використанні економічного аналізу. Однак для формування суджень щодо міри реального досягнення встановлених цілей, які зумовлені цим вибором, з мінімальними витратами мають бути оцінені економічні наслідки напряму взаємодії цього вибору з інституційними заходами й іншими елементами економічного середовища. Це питання може бути вирішене на трьох рівнях аналізу. І) макроекономічному: оцінка макроекономічних наслідків цього вибору; 2) алокативному: оцінка якості розміщення ресурсів в економіці; 3) технічному; оцінка технічної ефективності, з якою здійснюється цей вибір.

У макроекономічній перспективі високий рівень або зростання обсягів державних видатків окреслює два головних питання.

По-перше, це спричиняє проблеми фінансування, тобто ускладнюється забезпечення фіскальної дисципліни, що, у свою чергу, призводить до погіршення управління макроекономічною політикою залежно від якості здійснення процесів формування й виконання бюджету. Відсутність відповідних процедур планування й оцінювання як складових процесу формування бюджету і таких, що запобігають використанню нереалістичних економічних припущень, часто призводить до завищеної оцінки обсягів видатків, що може собі реально дозволити країна. Недостатній контроль на стадії виконання бюджету має подібний результат.

Іншим аспектом цього питання є проблема розроблення і здійснення заходів або певних процедур, які запобігають будь-якому підвищенню державних видатків, яке відбувалося з метою пом'якшення циклічного спаду, з настанням циклічного пожвавлення в економші. Це може відбуватися або через дію автоматичних стабілізаційних механізмів, або через дискреційну політику уряду. Також це є питанням взаємовідносин між різними державними органами й установами, що включає горизонтальні відносини, між Міністерством фінансів, галузевими міністерствами та установами, які витрачають бюджетні кошти, і вертикальні відносини, тобто між центральним урядом й іншими рівнями державної влади.

По-друге, відсутність фіскальних стимулів та викривлення, породжені податковим тягарем, необхідним для задоволення державних потреб у фінансових ресурсах, можуть вилитися для країни в істотні економічні затрати. До деякої міри це може розглядатися як проблема алокації ресурсів та розподілу доходу. Але з огляду на те, що рівень податкового тягаря здебільшого зумовлений загальним рівнем державних витрат і впливає на загальний стан функціонування економіки, це також має і макроекономічний аспект.

З цієї точки зору на сьогодні поточне й перспективне фіскальне становище у багатьох країнах ОЕСР краще, аніж кілька років тому, що передбачає в цілому досягнення мети фінансування державних видатків без істотних запозичень. Це було досягнуто завдяки стримуванню видатків, що більшість країн були в змозі здійснювати протягом 1990-х років, на відміну, наприклад, від постійних проблем у бюджетному секторі, що виникали протягом 1970-х років, коли державні видатки швидко зростали. Проте на сьогодні у багатьох країнах, особливо у країнах Європи, рівень податкового тягаря високий і викликає суперечки щодо його справедливості та впливу на економічну поведінку, зокрема на ринок праці.

Країнам ЄС загалом притаманна вища частка державних видатків у ВВП, аніж розвиненим країнам іншого світу. Середній показник по Єврозоні за 2003-2005 роки становить 47,8 %, по країнах ОЕСР – 40,9 %.

Серед країн ЄС найвищі показники мають Швеція, Данія (54,2 %), Франція (53,5 %) і Фінляндія (50,2 %). Найнижчі показники частки державних видатків у ВВП мають Ірландія, Швейцарія (36,4 %) та Іспанія (38,4 %).

Частки державних видатків у ВВП таких країн, як США, Канада, Австралія, Японія і Нова Зеландія становлять менше 40 % й загалом належать до діапазону найнижчих значень показників по країнах Європейського Союзу.

Починаючи з 2001 року, в Україні цей показник має тенденцію до зростання: з 36,1 % у 2001 році до 45,2 % у 2005 році. Спадна тенденція спостерігалася з 1996 року (50,4 %) по 2001-й відповідно. Таким чином, показник частки загальнодержавних видатків у ВВП в Україні поступово наближається до середніх показників таких країн, як Чехія, Угорщина, Польща. У 2005 році середній показник для цих трьох країн становив 45,4%.

На сьогодні в Україні чинна система обліку у сфері державного управління. а саме касовий метод, що не створює достатньої можливості для ефективного аналізу бюджетно-податкової політики, вимірювання, моніторингу й оцінки впливу на економіку та соціальне становище країни заходів державної бюджетної політики, оскільки касові операції не відображають відповідним чином ані моменту здійснення операції, ані її впливу на зміну активів.

Нові вимоги до підзвітності органів державного управління мають включати відповідальність не тільки за розумне управління фінансами, а й за ефективність бюджетної політики і досягнення результатів у рамках часових і ресурсних обмежень. Для цього слід поетапно запроваджувати використання у бюджетному обліку методу нарахувань (генерує інформацію, що відображає майбутні фінансові наслідки поточних напрямів бюджетної політики), здійснювати інтеграцію бюджетного обліку з бюджетною класифікацією, об'єднати бухгалтерський облік виконання бюджету і облік у бюджетних установах.

Останніми роками чимало країн запровадили практику використання середньострокових бюджетних обмежень для агрегованих обсягів державних видатків, які зазвичай розробляються на термін від 3-х до 5-ти років. Запровадження середньострокових бюджетних обмежень зобов'язує уряд оцінювати втілив поточних бюджетних рішень на державні фінанси у майбутньому і враховувати зміни структурних і демографічних чинників, підвищення рівня державного боргу, а також розвиток циклічного стану економіки. Водночас це обмежує неефективне витрачання державних коштів, що може бути причиною виділення асигнувань для багаторічних проектів терміном на один рік.

Зростає розуміння того, наскільки важливо розрізняти показники, що вимірюють кінцеві соціально-економічні результати, безпосередні результати і вкладені ресурси. Найуспішнішими системами є ті, в яких базовий бюджетний аналіз доповнено іншими процедурами, розробленими з метою розширення меж формальних бюджетних заявок й аналізу встановлених стратегічних напрямів та ефективності здійснення видатків як поточного бюджету, так і майбутнього.

Процеси і процедури оцінювання різноманітні, але всі вони складаються з таких заходів:

– вибір ключових галузей бюджету для глибшої і ретельної перевірки на постійній основі;

– моніторинг видатків з метою встановлення реального використання ресурсів і реальних результатів у ключових галузях порівняно з тим, що було заплановано;

– оцінка ефективності: чи можна було досягти заявлених цілей за нижчого рівня постійних видатків за рахунок досконаліших механізмів і методів алокації бюджетних ресурсів;

– реалізація програми аналізу бюджетних видатків за галузями й моніторингу видатків за найважливішими напрямами як складового елементу комплексного бюджетного процесу, що забезпечує прийняття обґрунтованих рішень щодо розподілу бюджетних ресурсів.

Отже, процедури всеохопного аналізу державних видатків на постійній основі є складовим елементом формування макроекономічної, зокрема фіскальної, політики, планування державних видатків і бюджетування в цілому, Оцінювання державних видатків і з точки зору макроекономічних наслідків, і як форми державного втручання надасть ширші можливості для розроблення ефективних стратегій державного регулювання, підвищення результативності діяльності виконавчої влади й сектору державного управління.

Література:

1. Брук П. Бюджетная реформа в Российской Федерации: достигнутые успіхи и полученный опыт // Банок Консалтинг. – 2004. – с.18.

2. Журнал «Фінанси України» – 2007. № 9