Экономические науки/3. Финансовые отношения

Коробко Г.О., Жолобнюк Н.В.

Вінницький торговельно-економічний інститут КНТЕУ, Україна

Використання зарубіжного досвіду бюджетного планування в Україні

В сучасних умовах бюджет є обов’язковою умовою ефективного функціонування будь-якої держави, і розвинені зарубіжні країни пройшли значний шлях, який вимірюється сторіччями, завдяки чому кожна країна напрацювала свою схему бюджетних відносин.

Західна політична і економічна теорія приділяє бюджетним відносинам значну увагу. Бюджет розглядається як економічна категорія, політичний інститут, центральна ланка фінансової системи.

В процесі розвитку держав формувались і поліпшувались бюджетні системи. На сьогодні в розвинених країнах існують дві форми державного устрою – унітарна (єдина, ціла) та федеративна. Бюджетні системи унітарних держав (Франція, Італія, Японія) складаються із державного та місцевих бюджетів, а бюджетні системи федеративних держав (США, Канада, ФРН) – із федерального бюджету, бюджету членів федерації та місцевих бюджетів.

Важлива роль у функціонуванні бюджетних систем належить фінансовому законодавству. Фінансове законодавство розвинених країн передбачає, що якщо у випадку неприйняття парламентом рішення про затвердження бюджету до початку нового бюджетного року уряд має право виконувати витрати в межах сум, фактично витрачених у попередньому році.

Бюджетне планування – це науково обґрунтований процес визначення джерел створення і напрямів використання бюджетних ресурсів в економіці держави з метою забезпечення стабільного економічного й соціального розвитку.

Бюджетне планування – це суб'єктивна діяльність людей, а тому воно лише тоді дає позитивні результати, коли базується на пізнанні об'єктивних законів розвитку суспільства, тенденцій руху бюджетних ресурсів, вивченні наявного фінансового стану, результатів заходів, що вживалися раніше, цілей, які поставлені на сьогодні.

У статті проаналізовано досвід розвинених країн у багаторічному бюджетуванні по відношенню до України.

Наприкінці 1980-х та на початку 90-х років багато країн, зокрема країн Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), почали значні реформи у бюджетному процесі. З огляду основних цих реформ можна відзначити три основні тенденції. По перше, у багатьох із цих країн бюджетні обов’язки й відповідальність були передані від центрального органу виконавчої влади до міністрів, відомств та установ, що витрачають бюджетні кошти, у такий спосіб надаючи їм певний рівень свободи, щодо розподілу фінансових ресурсів у межах встановлених центральним органом лімітів витрачання бюджетних коштів. По-друге, значна кількість країн запровадила у бюджетний процес техніку бюджетування, орієнтованого на результат, що ґрунтується на вимірюванні результативності діяльності і виконання своїх функцій міністерствами, відомствами та установами. Ці два напрями реформування бюджетного процесу покликані підвищити ефективність розподілу і витрачання бюджетних ресурсів.

Третя тенденція полягає в тому, що останніми роками майже усі ці країни зробили свій щорічний бюджет стратегічним, а отже, багаторічним. Хоча багаторічний бюджет у вузькому розумінні можна визначити як документ, що планує державні доходи і видатки на багаторічний період, у багатьох випадках цей термін стосується методу бюджетування, за якого річному бюджетному процесові надаються багаторічні ознаки, зокрема розробляються багаторічні оцінки показників доходів і видатків, або формується багаторічний фінансовий план.

Обґрунтування доцільності використання багаторічного підходу у бюджетному процесі полягає в існуванні кількох потенційних переваг: довго строковість бюджетного процесу потребує від керівника органів чіткішого та узгодженішого формулювання цілей і пріоритетів політики держави; середньострокові бюджетні проектування дають оцінку відповідності поточної політики та її майбутнього впровадження фіскальній стратегії держави; завдяки цьому, багаторічне планування надає бюджетному процесові рис безперервності й наступності; багаторічне бюджетування поліпшує ефективність розподілу державних ресурсів, підвищуючи прозорість і підзвітність у бюджетному процесі й забезпечуючи механізм систематичного перегляду бюджетних зобов’язань і пріорітетів витрачання бюджетних коштів.

Проте, з іншого боку, багаторічне бюджетне планування має свої недоліки: надмірне покладання на оцінки майбутніх показників при формуванні бюджету може призвести до негнучкості й інертності у фіскальній політиці; занадто оптимістичні проектування багаторічного бюджету можуть бути використані як виправдання для необґрунтованих програм витрачання державних коштів; залежно від цілей впровадження багаторічного бюджетування у бюджетний процес і обраного підходу до цього на практиці повномасштабне багаторічне бюджетування може бути складним і адміністративно затратним інструментом, що може відвернути увагу й ресурси від фундаментальніших завдань розвитку й удосконалення відповідповідних річних бюджетів.

Тому, актуальність цієї тематики зумовлена сучасними тенденціями у бюджетних процесах країн світу, необхідністю впровадження таких інструментів бюджетного управління, що забезпечували б поступове виконання стратегічної(довгострокової) економічної та соціальної політики держави найефективнішим і найраціональнішим шляхом. Багато вітчизняних учених, науковців приділяють увагу питанням бюджетного управління, зокрема бюджетного планування і прогнозування. Серед них відомі праці І.Я. Чугунова, В.М. Федосова, В.М. Опаріна, Ц.Г. Огня, І.О. Луніної, С.І. Юрія та інших. Проте, на нашу думку, досвід минулих років і сучасні інструменти бюджетного управління, що застосовуються у розвинених країнах, недостатньо вивчені й проаналізовані в Україні з точки зору можливості їхньої адаптації і застосування у бюджетному процесі нашої держави. Отже, наше завдання – проаналізувати сучасну практику бюджетного планування у розвинених країнах, розкрити деякі напрями запровадження цього підходу до бюджетного процесу, а також окреслити можливі шляхи поглиблення й розширення практики середньострокового бюджетного планування в Україні.

Слід зауважити, що у 1970-х і на початку 1980-х років чимало країн – членів ОЕСР – запровадили практику формування багаторічних бюджетів. До початку 2000 року цей підхід став більш-менш універсальним. У деяких країнах розроблення багаторічних оцінок бюджетних показників здійснюється для деталізованих бюджетних програм, у деяких вони використовуються на більш агрегованому рівні.

Період планування зазвичай обмежується терміном від трьох до п’яти років. У той час, коли в деяких країнах розроблення багаторічних оцінок стало невід’ємної частиною формування річного бюджету і є ключовим інструментом управління державними витратами, в інших багаторічні оцінки забезпечують тільки інформаційне підґрунття для прийняття політичних рішень.

За інформацією ОЕСР, країни, що практикували складання багаторічних бюджетів, на початковому етапі зіткнулися з двома основними проблемами, а саме: 1) тенденція до переоцінки економічного зростання своїх країн та наявних фінансових ресурсів у прогнозованому періоді; 2) тенденція відомств, що витрачають бюджетні кошти, сприймати середньострокові прогнозні показники видатків як реальні бюджетні призначення.

Наприклад, у 1970-х роках у Великій Британії багаторічні бюджети формувалися здебільшого у реальних показниках, на відміну від номінальних. Коли економічне зростання припинялося й інфляція швидко набирала обертів, прогнозні показники видатків корегувались автоматично. Це викликало тривалий тиск на державні фінанси. На той час багаторічне бюджетування також створювало ефект «ударних хвиль» у сфері державних видатків, що полягав у збільшенні обсягів державних видатків у поточному бюджетному році й стримуванні витрат протягом наступних років.

Починаючи з середини 1980-х років, ураховуючи досвід минулих років і необхідність постійного контролю над державними видатками, погляд на систему багаторічного бюджетування змінився. З інструменту визначення й формування нових програм систему багаторічного бюджетного планування почали сприймати і використовувати як інструмент управління державними витратами та розподілу фінансових ресурсів країни в межах жорстких бюджетних обмежень.

Проте для посилення контролю за державними витратами деякі країни ОЕСР опрацювали інший підхід. Наприклад, у Канаді середньостроковий термін планування було замінено на дворічний горизонт бюджетного планування, оскільки виконавчі органи влади дійшли висновку, що короткостроковий термін (2 роки) буде прийнятнішим для умов фіскальної стабілізації. У Великій Британії якнайбільша частка витрат розподіляється на період до трьох років. Кожні два роки здійснюється перегляд майбутніх планів витрачання коштів, а середньостроковий термін зміщується на два роки вперед. Більш загальним є щорічний динамічний підхід до формування середньострокових бюджетних проектувань.

Багаторічні показники розробляються або у номінальному вимірі, або у постійних цінах. Якщо багаторічні оцінки показників розробляються у постійних цінах, то Міністерство фінансів має встановити чіткі правила щодо оновлення прогнозних показників цін. Підготовка багаторічних оцінок у поточних цінах забезпечує їхню узгодженість із прогнозами фінансових показників рахунку сектору державного управління(що також розробляються у поточних цінах). Для країн із високим рівнем інфляції рекомендується розроблення багаторічних оцінок у реальних показниках, а не у номінальних.

Проте якщо рівень інфляції вищий за прогнозований, це потребуватиме додаткового скорочення витрат, що виражені у реальних показниках. З іншого боку, оцінки, здійснені у номінальних показниках дають додатковий стимул для передбачливого управління і тому можуть сприяти зниженню тиску на видатки. Висновки, отримані з досвіду Великої Британії 1970-х років, свідчать, що багаторічне бюджетування у реальних показниках в інфляційному середовищі чинить посилений тиск на бюджет. Так чи інакше, питання, чи є з практичної точки зору корисним розроблення багаторічних оцінок показників у країнах з низьким рівнем фіскальної дисципліни, коли бюджетні передбачення не здійснюються, як і взагалі у країнах із високим рівнем інфляції, залишається відкритим.

Отже, формування бюджету є істотно ітеративним процесом взаємодії між Міністерством фінансів і розпорядниками бюджетних коштів. У цю систему має бути вбудована система фінансових обмежень і можливість колективного обговорення політичного вибору. Початковим пунктом під час формування бюджету має стати чітке встановлення фіскальних цільових показників, стратегічного базису, що являє собою широку сукупність пріоритетів і завдань урядової політики, підготовка середньострокових фіскальних обмежень на основі реалістичних прогнозів дохідної частини бюджету.

Завищена оцінка показників доходів призводить до невдалого формування бюджету, а отже, до неефективного його виконання. Витратні ліміти бюджетних коштів у розрізі галузей мають бути вчасно доведені до галузевих міністерств до початку процесу формування бюджету, переважно на початку етапу складання бюджетних запитів галузевими міністерствами.

Загалом середньострокове прогнозування видатків відбувається на двох рівнях:

1) прогнозування безпосередньо здійснює центральний орган виконавчої влади, який відповідає за підготовку проекту бюджету;

2) інші центральні органи виконавчої влади.

Планування політики у сфері бюджетних видатків на макрорівні здійснює Міністерство фінансів України як центральний орган виконавчої влади, відповідальний за формування пропозицій проекту бюджету на наступний період.

На початку бюджетного циклу Міністерство економіки України розробляє посередній прогноз макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні три роки. На підставі цього прогнозу, вимог чинного законодавства, очікуваного виконання державного і місцевих бюджетів у поточному році Міністерство фінансів розробляє попередній прогноз на плановий і наступні роки доходів державного і місцевих бюджетів у розрізі податків і зборів, прогноз надходжень від приватизації державного майна, прогноз платежів з обслуговування й погашення внутрішнього і зовнішнього державного боргу.

Отже, стан розвитку середньострокового бюджетного планування в Україні перебуває на початковому етапі. У бюджетному процесі на центральному рівні застосовуються окремі фрагменти середньострокового бюджетного планування і прогнозування. Розроблення середньострокових бюджетних оцінок має радше робочий характер і внутрішнє, у межах Міністерства фінансів, застосування. При формуванні річного бюджету на плановий період середньострокові бюджетні оцінки, що розроблені у попередньому бюджетному циклі, не використовуються, тобто вони не мають динамічного характеру. Таким чином, цей інструмент, що, крім усього іншого, призначений для полегшення прийняття і розроблення річного бюджету, у цій частині своєї функції не виконує. На нашу думку, на цьому етапі мета розроблення оцінок бюджетних показників на середньострокову перспективу не досягається.

Слабкість бюджетного планування здебільшого залежить від політичних чинників та організації управління. Неналежна координація на міжміністерському рівні, нечіткість вертикалі підзвітності або дублювання розподілених обов’язків дає привід поширення сумнівних підходів до бюджетного планування. Звісно, реформування бюджетного процесу не є достатньою умовою для розв’язання усіх проблем, але є необхідною умовою. Процедури й методи бюджетного планування і формування політики мають бути докладно розроблені й опрацьовані з метою підсилення координації та узгодженості під час прийняття рішень.

Список використаної літератури

1. Миргородська Л.О. Фінансові ситеми зарубіжних країн: Навчальний посібник. – Київ: Центр навчальної літератури, 2003. – 240 с.

2. Премчанд А. Управление государственными рас ходами. – Вашингтон, МВФ, 1994. – С. 73

3. Фещенко Л.В., Проноза П.В. Бюджетна система України: Навчальний посібник. – Київ:Кондор, 2008. – 94 - 102 с.