Двусторонние международные договоры Республики Казахстан по правам национальных меньшинств

Айдарбаев Сагынгалий Жоламанович

Казахский Национальный Университет им. аль-Фараби

Казахстан, Алматы

Удербаева Бахыт Амангельдиевна

Казахский Национальный Педагогический Университет им.Абая

Казахстан, Алматы

Двусторонние международные договоры Республики Казахстан по правам национальных меньшинств

Положения о правах меньшинств содержатся в двусторонних договорах Казахстана с государствами дальнего зарубежья, во всяком случае с теми из них, которые имеют свои диаспоры в Республике либо заинтересованы в этом в силу активной деятельности по международной защите прав человека, в том числе меньшинств. В этой связи представляет интерес серия договорных актов, заключенных с Венгрией, имеющей свою диаспору в Казахстане. Так, статья 14 Договора об основах дружественных отношений и сотрудничестве между Республикой Казахстан и Венгерской Республикой от 7 декабря 1994 года [1]. устанавливает обязательства сторон способствовать развитию и обеспечить защиту культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств в соответствии с теми обязательствами, которые они взяли на себя по документам Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Признавая тот факт, что обеспечение прав меньшинств является элементом стабильности международного сообщества и требует постоянного сотрудничества государств, стороны согласились проводить регулярные консультации по проблемам национальных меньшинств и сотрудничать на двусторонней и многосторонней основе в этой области. В данном случае в основу двустороннего сотрудничества Казахстана и Венгрии по вопросам прав меньшинств положен совсем другой подход, кардинально отличающийся от подходов таких государств, например, как Узбекистан и Туркменистан и выражающийся в признании необходимости защиты прав всех меньшинств, а не только соотечественников. В то же время, Венгрия предпринимает меры и по специальной защите прав соотечественников, так же как и, в порядке взаимности, Казахстан. Так, статья 7 Соглашения о культурном сотрудничестве между Правительствами Казахстана и Венгрии от 7 октября 1996 года [2] говорит об обязанности сторон сотрудничать в создании условий, необходимых для удовлетворения культурных и религиозных потребностей проживающих на территории Казахстана граждан венгерской национальности и проживающих на территории Венгрии граждан казахской национальности, а также в деле сохранения их языка и национальных традиций. Данный комплексный подход, выраженный в договорных актах с Венгрией, представляется нам более предпочтительным, чем «узкий» подход к защите прав тех меньшинств, в отношении которых государства проявляют заинтересованность.

Если Венгрия в определенной степени имеет заинтересованность в сотрудничестве с Казахстаном по вопросам меньшинств в силу наличия в Республике венгерской диаспоры, то Канада такого интереса не имеет в принципе. Тем не менее, в силу демократических стремлений этого государства, в том числе на внешней арене, а также активной позиции по участию в международном сотрудничестве по защите прав человека, включая права меньшинств, в пункте 2 Декларации о принципах взаимоотношений между Республикой Казахстан и Канадой стороны подтвердили свою приверженность демократическим ценностям и подчеркнули важность уважения прав человека и меньшинств. При этом Казахстан и Канада согласились расширять взаимовыгодное сотрудничество в ООН, ОБСЕ и в других соответствующих организациях с целью содействия всеобщему соблюдению и уважению международных норм в области прав человека [3].

Из стран дальнего зарубежья, имеющих заинтересованность в развитии сотрудничества с Казахстаном по защите прав меньшинств, можно назвать и Германию. Такая заинтересованность этого государства предопределена существованием крупной немецкой диаспоры в Казахстане. Вследствие этого, отношения Казахстана с Германией строятся на серьезной договорно - правовой базе. В качестве примера можно назвать такие акты как Совместное заявление об основах отношений между РК и ФРГ, Договор о развитии широкомасштабного сотрудничества в области экономики, промышленности, науки и техники, Договор о поощрении и взаимной защите капиталовложений [4]. Все эти акты были приняты 22 сентября 1992 года. В ракурсе рассматриваемой нами проблемы мы можем назвать два важных акта, заключенных между правительствами этих государств - Соглашение о культурном сотрудничестве от 16 декабря 1994 года и Соглашение о сотрудничестве по поддержке граждан Республики Казахстан немецкой национальности от 31 мая 1996 года [4].

Преамбула Соглашения о культурном сотрудничестве содержит положение о принятии во внимание при заключении данного соглашения духовных потребностей граждан, проживающих за пределами своей исторической Родины. Речь в данном случае, в силу объективных причин, идет о казахстанских немцах. Причина принятия этого соглашения – резко усилившаяся к тому времени миграция данной категории населения. Соглашение охватывает вопросы, касающиеся фактически всех сфер культуры (литература, искусство, языкознание, книгоиздание, музейное и архивное дело, кино и телевидение, спорт и т.д.) и на всех уровнях (государственный, региональный, местный). В нем предусмотрено использование различных форм сотрудничества – гастроли, проведение выставок, организация взаимных поездок, установление прямых контактов между заинтересованными субъектами, в т.ч. негосударственными организациями, переводы литературных и научных произведений, содействие распространению языка сторон, обмен учеными и учащимися, литературой и информационными материалами, помощь в создании культурных учреждений другой договаривающейся стороны и др.

Основной интерес для нас представляет статья 14 Соглашения, согласно которой стороны взяли на себя обязательство предоставлять постоянно проживающим на своих территориях гражданам – соответственно выходцам из Казахстана (для Германии) и немецкого происхождения (для Казахстана) – возможность по их свободному выбору сохранять и развивать язык, культуру, национальные традиции, а также свободно отправлять религиозный культ. Они согласились также обеспечивать возможность и облегчать в рамках действующего законодательства, реализацию поощрительных мер другой договаривающейся стороны в отношении этих лиц и их организаций и учитывать в должной мере интересы этих граждан в рамках общегосударственных и других программ. Последние положения статьи 14 особенно важны в силу более высоких финансовых возможностей Германии по реализации таких поощрительных мер в отношении казахстанских немцев. В целях рассмотрения итогов культурного обмена, а также разработки рекомендаций и программ для дальнейшего сотрудничества статьи 18 предусматривает необходимость деятельности Смешанной комиссии, которая должна собираться по мере необходимости.

На основе статьи 14 Соглашения о культурном сотрудничестве было разработано и принято Соглашение о сотрудничестве по поддержке граждан Республики Казахстан немецкой национальности. В преамбуле данного акта стороны заявляют о решимости гарантировать права человека и основные свободы в соответствии с международными документами на основе равенства и недискриминации, а также признают важный вклад, который вносят в развитие Казахстана граждане немецкой национальности. Кроме того, здесь же определяется выполняемая казахстанскими немцами функция связующего звена в развитии сотрудничества между Казахстаном и Германией, что означает прямую зависимость развития широкомасштабного сотрудничества между государствами от обеспечения прав казахстанских немцев. Такая постановка вопроса в двусторонних договорах Казахстана встречается впервые (во всяком случае в других соглашениях подобных положений мы не встречали) и означает активную позицию Германии по защите прав своих соотечественников. Статья 1 Соглашения устанавливает обязательство государств сотрудничать в области развития и поддержания национальной и культурной самобытности казахстанских немцев на основе международных стандартов, в частности международных документов по правам человека, в которых участвуют стороны, и документов ОБСЕ (Копенгагенского документа Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года, Женевского Доклада экспертов СБСЕ по правам национальных меньшинств 1991 года и Хельсинкского документа 1992 года). Статья 2 перечисляет применительно к казахстанским немцам те права, которые закреплены для граждан в Конституции Казахстана. Такое дублирование можно объяснить желанием дополнительного, теперь уже международно-правового, гарантирования конституционных прав в отношении казахстанских немцев. Вследствие этого обстоятельства, в случае нарушения данных прав, Германия может инициировать вопрос о международно-правовой ответственности Казахстана за нарушение своих договорных обязательств.

Согласно статье 3 Правительство Казахстана должно продолжить работу по реабилитации казахстанских немцев и надлежащим образом учитывать их интересы в рамках законодательства по компенсации, социальной и медицинской поддержке жертв политических репрессий и трудармейцев. Статья 4 дополнительно гарантирует конституционное право казахстанских немцев на свободное передвижение и выбор места жительства, свободный выезд за пределы государства и беспрепятственное возвращение, а также предусматривает обязательство Правительства Казахстана облегчать гражданам других государств немецкой национальности переселяться на территорию Казахстана в рамках воссоединения семей.

Кроме того, в случае выезда или возвращения казахстанских немцев на постоянное местожительств в республику им должен быть разрешен беспошлинный и безналоговый вывоз всех личных вещей и документов, отрегулирован трансферт пенсий и имущественных ценностей, а также гарантирована неприкосновенность оставляемого движимого и недвижимого имущества в соответствии с действующим казахстанским законодательством.

Соглашение предусматривает создание реального механизма по его выполнению в лице смешанной Комиссии по проблемам немцев Казахстана, состоящей из представителей сторон и представителей немцев Казахстана (статья 7). Заседания Комиссии должны проводиться по мере необходимости, но не реже одного раза в год, поочередно в Казахстане и Германии, причем для отдельных направлений сотрудничества могут создаваться подкомиссии. Согласованные Комиссией проекты по реализации Соглашения и ее решения, оформленные в протоколах, имеют обязательный характер для сторон. Полномочия Комиссии и, самое главное, обязательный характер ее решений позволяет говорить об изначальной эффективности ее деятельности.

Дополнительные обязательства государств в сфере защиты прав казахстанских немцев предусмотрены в статье 5 Соглашения. Так, Правительство Казахстана должно поддержать культурное, социальное и экономическое развитие немцев Казахстана путем специально определенных в статье мер, в частности, освобождения от налогов, таможенных пошлин и других сборов всех товаров ввозимых в качестве гуманитарной или безвозмездной помощи на благотворительные цели, в рамках тех мер, которые были приняты смешанной Комиссией, предоставления возможности применения немецкого языка в местах компактного проживания казахстанских немцев, поощрения распространения немецкого языка как родного в школах и дошкольных учреждениях, вузах и ссузах, а также поощрения подготовки преподавателей немецкого языка, содействия использованию радио и телевидения для изучения и распространения немецкого языка, оказания поддержки дальнейшему развитию средств массовой информации на немецком языке, в т.ч. радиовещания и телевидения, и создания условий для обмена информацией.

В то же время, обязательства Правительства ФРГ определены как поддержание принятых межправительственной Комиссией проектов, осуществляемых в местах компактного проживания казахстанских немцев, мер помощи в области технического оснащения сельскохозяйственных предприятий, а также их экономической, производственной и правовой адаптации к рыночным структурам, мер помощи в медицинской и социальной сферах, подготовки и повышения квалификации специалистов, поощрение распространения немецкого языка и культуры, в частности, путем оказания поддержки школам с преподаванием немецкого языка как родного, путем направления немецких учителей и других специалистов по культурным вопросам, а также путем проведения мероприятий в пользу печатных изданий, литературы и учебников. При этом выделение для реализации Соглашения финансовых средств осуществляется в порядке внутреннего законодательства сторон.

В соответствии со ст.6 стороны должны поддерживать добровольные партнерские отношения на всех уровнях и привлекать к сотрудничеству всех заинтересованных субъектов (предприятия и объединения, государственные, частные и общественные организации, индивидов).

Соглашение имеет долгосрочный характер (10 лет) и охватывает практически все стороны жизни немцев Казахстана. Меры, предусматриваемые им, с полным основанием можно отнести к режиму специальной защиты, причем в силу международного характера этот режим в отношении казахстанских немцев имеет более высокую степень гарантий реализации. Об этом свидетельствует принятие в 1997 года специального Постановления Правительства №639.

Таким образом, данный документ можно считать уникальным в своем роде для договорной практики Казахстана. В силу полномасштабности регулирования и эффективности механизма реализации, а также других достоинств, данный договорной акт, на наш взгляд, мог бы быть использован в качестве модельного для заключения подобных соглашений с такими государствами как Южная Корея, Греция, Польша и некоторыми другими. В то же время, его можно было бы положить в основу договоров по обеспечению прав меньшинств в отношении представителей казахской диаспоры в Китае, Иране, Турции.

В целях реализации рассмотренных договоров постановлением Правительства №639 от 23 апреля 1997 года были утверждены Дополнительные мероприятия по этническому возрождению немцев, проживающих в Казахстане [5], в которой были предусмотрены около 40 различных мероприятий в области культуры, образования, экономики, здравоохранения и социальной помощи, а также СМИ и издательской работы. Среди них, можно назвать такие, как создание республиканского немецкого центра культуры, народного музея немецкого художника Л.Брюмера при Жамбылском областном историко-краеведческом музее, профессиональных концертных групп при Карагандинской и Павлодарской областных филармониях, открытие немецких групп в Костанайском колледже культуры и искусства, обмен учащимися и преподавателями и т.д.

Все эти меры, реализованные в практической деятельности государства позволили остановить миграцию казахстанских немцев в Германию и позволили им воспользоваться теми широкими возможностями по развитию своей самобытности, которые были предусмотрены в двусторонних соглашениях между Казахстаном и Германией.

Подводя итог вышеизложенным положениям можно сформулировать следующие краткие выводы:

1) договорная практика Казахстана по вопросу об обеспечении прав меньшинств свидетельствует, что определяющим принципом при заключении двусторонних соглашений в этой сфере является непосредственная заинтересованность государств, хотя здесь и возможны исключения (например, договор с Канадой);

2) главным фактором, определяющим содержание соглашений по правам меньшинств, является признание одного из двух режимов – режима равенства и недискриминации либо режима специальной защиты – исходя из которых государства закрепляют соответствующие положения в своих договорных актах с Казахстаном, при этом, политика государств в этом вопросе может меняться;

3) среди двусторонних договорных актов Казахстана следует выделить Соглашение с ФРГ о поддержке граждан Республики Казахстан немецкой национальности, которое в силу полноты и эффективного механизма реализации может быть использовано в качестве модельного договора по защите прав тех или иных конкретных меньшинств, что особенно актуально по причине отсутствия таких актов в отношении ряда государств, в которых имеются многочисленные казахские диаспоры, а также в отношении тех государств, которые могли бы принять более активное участие в поддержке своих казахстанских соотечественников (Южная Корея, Греция, Польша и некоторые др.);

4) в целом, являясь фактором специального гарантирования прав меньшинств, двусторонние договоры дополняют участие Казахстана в многосторонних механизмах сотрудничества.

Использованные источники

1. Договор об основах дружественных отношений и сотрудничестве между Республикой Казахстан и Венгерской Республикой от 7 декабря 1994 года // Бюллетень международных договоров, соглашений и отдельных законодательных актов Республики Казахстан. - 1996. - №4. - ст.14.

2. Соглашение о культурном сотрудничестве между Правительствами Казахстана и Венгрии от 7 октября 1996 года // Бюллетень международных договоров, соглашений и отдельных законодательных актов Республики Казахстан. - 1997. - №2. - ст.32.

3. Декларация о принципах взаимоотношений между Республикой Казахстан и Канадой // Бюллетень международных договоров, соглашений и отдельных законодательных актов Республики Казахстан. - 1997. - №2. - ст.24.

4. Текущий архив МИД Республики Казахстан.

5. Постановление Правительства Республики Казахстан №639 от 23 апреля 1997 г. Об утверждении Дополнительных мероприятий по этническому возрождению немцев, проживающих в Казахстане // Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан. - 1997. - №17. - ст.148.