Омаров М.О.
аспирант кафедры
историографии
и источниковедения
ДГУ.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ПРАКТИЧЕСКИЕ
АСПЕКТЫ РЕФОРМЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.
После краха коммунистической политической системы и
устранения КПСС от власти политические реформы в России основывались на
известных достижениях политической мысли: теории естественных прав (Аристотель,
Цицерон, Фома Аквинский, Т. Гоббс, Дж. Локк.), теории общественного договора
(Сократ, Эпикур, Ж.-Ж. Руссо, Б. Спиноза), теории народного суверенитета (Ж.
Боден, Ж.-Ж. Руссо и др.), теории разделения властей (Дж. Локк, Ш. Монтескье и
др.), теории сдержек и противовесов ветвей власти и др.
Эти теории, так же весь мировой и российский опыт
конституционной деятельности и послужили основой для разработки первой
демократической конституции России, которая была принята всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г.
Так теория естественных прав нашла свое подтверждение
в ст. 2 современной конституции России, согласно которой «человек, его права и
свободы являются высшей ценностью» [1.]. Она в отличие от царской не обременяет
их обязанностями, а признает их неотчуждаемость и обязывает государство
признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека.
Договорная теория просматривается сразу во многих статьях.
Российское государство не только обязуется охранять права и свободы граждан, но
и исполнять функции, добровольно перенесенные гражданами на государство:
проведение внешней и внутренней политики (ст. 80, 87), поддержание правопорядка
(ст. 114.), проведение выборов и формирование органов государственной власти
(ст. 83, 84.) и т.д.
Теория народного суверенитета послужила основой для
ст. 3, которая гласит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти
в Российской Федерации является ее многонациональный народ». При этом народ
осуществляет власть непосредственно с помощью референдумов и выборов, а также посредством
органов государственной власти.
Разделение властей на самостоятельные законодательную,
исполнительную и судебные ветви в соответствии с изложенной выше теорией четко
и определенно закрепляет ст. 10.
Теория сдержек и противовесов нашла свое отражение в
ст. 105 и ст. 107 конституции, в которых речь идет о принятии законов и
взаимодействии палат Федерального Собрания и Президента, ст. 125, излагающей
функции Конституционного суда, среди которых разрешение споров между
федеральными органами государственной власти и толкование Конституции России.
Теория федерализма просматривается в ст. 5, в которой
обосновывается федеративное устройство России, в статьях, определяющих
взаимоотношения между центром и регионами, разграничение предметов ведения и
полномочий между федеральными и региональными органами власти.
Наконец, теория местного самоуправления учтена в главе
8 (ст. 130-133), которая определяет его как негосударственные самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, определяет круг этих вопросов и
нормы взаимодействия местного самоуправления и государственных органов.
Таким образом, необходимо отметить, что Конституция
России определяет построение системы высших органов государственной власти
Российской Федерации. Законодательная власть на уровне Федерации возлагается на
Федеральное собрание. Исполнительную власть осуществляет Правительство
Российской Федерации. Судебная власть осуществляется Конституционным,
Верховным, Высшим арбитражным и другими судами Российской Федерации.
На реализацию принципов, заложенных в конституции
Российской Федерации, особенно на осуществление позиции разделения властей,
оказывает существенное влияние взаимодействие федеральных органов
государственной власти с региональными. Именно на данном направлении были
сосредоточены основные усилия президентской власти в начале 2000-х гг. Причиной
явилась резко обозначившаяся политика децентрализации, под знаком которой
проходили 1990-е гг., которая привела к экономическому спаду и снижению
административного потенциала государства.
В этой связи весьма показательны тенденции, которые
выделил отечественный политолог В. Гельман, по мнению которого, способствуют
децентрализации:
·
передача регионам
важнейших ресурсов – институциональных, административных, экономических.
·
нарастание асимметрии
как в отношениях между Центром и регионами, так и в политическом и
экономическом статусе самих регионов, вследствие распространения практики двусторонних
договоров о разграничении полномочий между субъектами Федерации и Центром и
представления эксклюзивных прав некоторым этническим республикам (Татарстан,
Башкортостан), а также экономически процветающим регионам;
·
утрата Центром рычагов
воздействия на региональные политические процессы, превращение региональных
элит в ведущих акторов общероссийского политического процесса, способных играть
роль «группы вето» в ходе федеральных выборов, вынуждая Центр к новым уступкам [2.].
Весной 2000 г. обозначились основные направления
внутренней политики нового президента: реорганизация государства, преследующая
цель укрепления центра, а также всей вертикали власти; отстранение бизнес-элиты
от центров политической власти; либерально рыночные нововведения в
экономическую и социальную политику.
Реорганизация вертикали государственной власти
включила в качестве важнейшей меры создание семи федеральных округов,
оказавшихся промежуточным и одновременно связующим звеном между центром и
регионами России. Федеральные округа – Центральный, Северо-Западный,
Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
Основной задачей полномочных представителей Президента
в федеральных округах явилось приведение политики и правовой базы субъектов
Федерации в соответствие с общефедеральным законодательством и государственной
политикой. Введение полномочных представителей в Совет безопасности Российской
Федерации и фактически, и формально возвысило их над губернаторами, а также над
большинством федеральных министров и законодателей.
Хотя в решении о создании федеральных округов
указывалось, что задача президентских полпредов – не руководство регионами,
регулирование и координация действий федеральных органов власти на местах, их
деятельность первое время порождала серьезные конфликты. Однако уже через год
после создания федеральных округов и института полпредов Президент выразил
удовлетворение реформой, выделив среди ее положительных следствий приведение
законодательных актов регионов в соответствие с федеральной Конституцией.
Вторая важная реформа в механизме государственной
власти – реорганизация Совета Федерации, верхней палаты Федерального собрания –
также существенно ограничила статус региональных лидеров. Губернаторы и
представители региональных законодательных собраний, являвшиеся по статусу и
членами верхней палаты, должны были, согласно реформе, расстаться с
местами в Совете Федерации. Вместе них
членами Совета Федерации становились рядовые представители региональных
исполнительных и законодательных органов. В результате уменьшились как
возможности влияния региональных лидеров на центральную власть, так и
политический вес самих регионов. Региональные лидеры сначала оказали
сопротивление реформе, но в июле 2000 г. вынуждены были уступить объединенным усилиям
Президента и Государственной Думы.
В-третьих, Президент создал для губернаторов
Государственный совет, совещательный орган, призванный давать стратегические
рекомендации для разработки новой законодательной базы. Как и Государственный
совет, созданный некогда Александром I, он не
обладает реальными властными полномочиями. Новое коллективное представительство
губернаторов было несравненно менее влиятельным, чем прежнее: Госсовет
собирается не чаще одного раза в три месяца, а в промежутках от его имени
действует президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регулярно
полностью сменяется, он, как и Госсовет, не может приобрести роли реального
властного института.
В отношениях с регионами была применена тактика отказа
от договорных отношений. Так, к 2002 г. осталось в силе 14 из 42 договоров с
субъектами федерации, остальные были те или иным путем денонсированы [3.]. Это
привело к выравниванию политических статусов регионов.
Изменение налогового законодательства снизило
поступления в региональные бюджеты, что сделало их более зависимыми от
трансферентов из Центра, который, к тому же, стимулировал перераспределение
собственности в регионах в пользу общероссийских финансово-промышленных групп.
Важным шагом по укреплению вертикали власти стало
принятие поправок к действующему законодательству, которые дали президенту
право временно отстранять губернаторов от должности, если в отношении них
возбуждено уголовное дело, а также распускать законодательный орган власти
субъекта федерации, не исполняющий постановления суда. На глав субъектов
федерации была возложена ответственность не только за выполнение предвыборных
обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов Президента, актов
правительства и судебных решений.
Реформирование осуществлялось и по другим
направлениям. В 2001 г. был принят закон «О политических партиях», запретивший
регистрацию региональных партий, которые чаще всего управлялись региональными
элитами. В 2002 г. были внесены изменения в федеральный закон от 6 октября 1999
г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», которые предполагали избрание не менее 50 % депутатов органов
законодательной власти субъектов Российской Федерации по пропорциональной
системе. Целью этих преобразований явилось повышение роли партий как в
федеральном, так и в региональном политическом процессе.
13 сентября 2004 г., выступая на расширенном заседании
Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации, Президент России
предложил новую реформу политической власти, продиктованную необходимостью
повышать эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед
страной проблем. Реформа была продиктована захватом террористами школы в
Беслане и другими террористическими актами на территории станы. Суть
предложений, высказанных Президентом, свелась к следующим преобразованиям.
1. Высшие должностные лица субъектов Российской
Федерации избираются законодательными собраниями территорий по представлению
главы государства. Такой принцип формирования
высшей исполнительной власти в регионах соответствует принципам
образования Правительства Российской Федерации.
2. Одним из механизмов, обеспечивающих реальный диалог
и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором, должны стать
общенациональные партии. В интересах укрепления политической системы страны
введена пропорциональная система выборов в Государственную Думу.
3. Образована Общественная палата как площадка для
широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, проведения общественной
экспертизы ключевых государственных решений и законопроектов, которые касаются
перспектив развития всей страны, имеют общенациональное значение. В январе 2006
г. Общественная палата приступила к работе.
В соответствии со ст. 32 Конституции России каждый
гражданин имеет право избрать и быть избранным в органы государственной власти
и местного самоуправления. В реальной действительности это право оставалось
декларативным, потому что граждане, не имеющие поддержку финансовых,
административных, корпоративных или криминальных структур, нем могут всерьез
рассчитывать на успех в предвыборной борьбе. Поэтому нередко к руководству
регионами приходили политики, обязанные своим избранием соответствующим структурам
и в дальнейшем свою деятельность строили из их интересов, а не из интересов
большинства граждан. А так как должность руководителя администрации является выборной, то, несмотря на недовольство
народа, добиться смещения такого руководителя федеральным органам власти было
практически невозможно. Президент предложил эту систему власти сделать
полностью подконтрольной федеральному центру, так как именно президент является
гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, поэтому за низкую эффективность
работы органов государственной власти в субъектах федерации он несет персональную ответственность.
В каждой стране, перешедшей к демократизации,
складывается своя система, которая основывается как на международном опыте, так
и на национальных особенностях. Демократия в России только ищет свой путь,
который сможет привести к созданию эффективной системы власти, заботящейся о
людях и поддерживаемой обществом.
Голосование по партийным спискам, по мнению Б.А.
Исаева и Н.А. Баранова, было «введено с целью ускорения политической
социализации граждан, которые, по замыслам реформаторов, будут вынуждены
разбираться в политических программах партий, чтобы сделать правильный выбор» [4.].
Предполагается, что в такой системе сложнее будет приходить во власть популистам,
демагогам и другим политикам, для которых интересы людей не являются
определяющим критерием в практической политической деятельности, а политические
партии будут разрабатывать свои программы, исходя из интересов тех ли иных
больших социальных групп, которые станут электоральной базой политических
субъектов. Эффективность деятельности каждой политической партии можно будет определить по результатам политической
практики после прихода к власти. Политическая партия, не оправдавшая ожиданий
избирателей, на следующих выборах гипотетически не сможет добиться такой
поддержки, которая могла бы обеспечить ей место в новых органах государственной
власти. Такая схема эффективно работает в ряде демократических стран.
В российское законодательство были внесены также
следующие изменения: установлен семипроцентный барьер для прохождения
политической партии на выборах в российский парламент; предоставлено право
политической партии, победившей на выборах в региональный парламент, предлагать
Президенту России своего кандидата на пост главы исполнительной власти субъекта
федерации.
Практическое же решение вопросов повышения эффективности государственной власти неизменно приводит к дискуссии
о потенциальных опасностях, подстерегающих общество на данном пути. В частности,
современные споры о «вертикали власти» предполагают три различных взгляда на
проблему: как средство для обеспечения единства, силы и эффективности
государства; как временную меру, связанную с террористической угрозой; как курс
на свертывание демократии в стране, подрыв неокрепших демократических ценностей
и институтов[5.].
Для того чтобы у граждан не возникло чувства опасности
за демократическое будущее, представляется необходимым, во-первых, создание
такой системы власти и управления, которая не подавляла бы многообразие
существующих в обществе интересов и потребностей, а способствовала их
реализации, и, во-вторых, характерными чертами каждого человека должны стать
стремление к согласию и общественной солидарности, а также потребность контроля
за властью.
Таким образом, можно констатировать, что реформа
государственного механизма в начале 2000-х гг. позволила федеральной власти
повысить управляемость регионами, оказывать большее влияние на политическую
элиту субъектов федерации и с наименьшими препятствиями проводить в жизнь свою
волю, что привело к стабилизации политической жизни в стране.
Примечание.