Право/1.История
государства и права
К.ю.н. Ларина О.Г.
Правовое закрепление бюджетных
изъятий в России ХVIII - первой половины XIX вв.: специальный режим финансовых прерогатив
Анализ финансовых прерогатив дает
основание относить к последним такой малоизученный институт, как бюджетные
изъятия, которые устанавливались по волевому решению правительства, не
отражались в бюджете и являлись элементом финансовой системы России
рассматриваемого периода.
В историко-правовой
науке бюджетные изъятия не рассматривались финансовой прерогативой государства
вплоть до 1912 г., когда в свет вышла фундаментальная работа Яснопольского Л.Н.
«Очерки бюджетного права», в которой автор исследует установленные верховной властью
исключения из финансовой системы в силу различных политических и экономических
причин.
Сам термин «изъятие»
предполагает отсутствие в государственном бюджете сведений (цифр) о количестве
доходов, получаемых от объекта или о направлении на него бюджетных средств.
Первый вид изъятия из
общего бюджета – «Кабинет Его Императорского Величества». Главным объектом
принадлежавшего кабинету объектов был
Колывано-Воскресенский (Алтайский) горный округ – поступил в ведомство кабинета
в 1747 г. по указу императрицы Елизаветы. Нерчинские заводы были отнесены к ведомству указом 5 января 1787 г. Об объемах капиталов
и доходов этих предприятий, как и
некоторых других промышленных объектов, находившихся в ведомстве кабинета,
сведений не публиковалось. Тем самым таким
изъятием нарушался не только принцип гласности бюджета, но и принцип
планирования бюджетных доходов.
На протяжении всей
половины XVIII в. правительство старалось
привлечь в промышленность финансовые вливания. Единственным действенным
способом являлась передача казенных заводов в частные руки. Регламент
Мануфактур-коллегии предписывал: «Которые мануфактуры и фабрики заведены и
впредь заведуются казною…такие, приводя в доброе состояние, отдавать
партикулярным людям».
Следующим изъятием из государственного
бюджета являлись сведения о старинном
источнике доходов русских царей – ясаке с сибирских инородцев – также
отражались лишь в общем виде.
Наряду с кабинетскими доходами к публичным
доходам России относились дворцовые имения, состоящие из «крестьян, приписанных к разным дворцам и
отдельно заведваемых, принадлежащих как собственного Государю Императору, так и
членам императорской фамилии».
Следующим бюджетным изъятием являлось
ведомство Воспитательных домов. Оно было учреждено Манифестом Екатерины 9 сентября
1763 г.
Первоначально учреждение на нарушало
единства государственного бюджета, поскольку сам Манифест установил правило о
существовании домов на добровольные пожертвования. Однако помимо
пожертвований учреждение получило ряд
привилегий публичного характера: сбор с увеселений, клеймение игральных карт, а
также продажу первого классного чина за небольшое вознаграждение людям разного звания. Последнее право было
отменено в последующем. Право же клеймения карт было преобразовано в
последующем в карточный откуп, а еще позднее - в монополию производства и
продажи игральных карт.
Дореформенные государственные
кредитные учреждения стояли также вне государственного бюджета. Они являлись
основой кредитной системы вплоть до реформ, которые их ликвидировали в 1858 г.,
и служили источником систематических заимствований, которые отчасти вносились в
бюджетную роспись, а главным
образом заносились в отчеты. Только с 1844 г. в бюджет стали включаться
прибыли государственных банков и
расходы из них - на содержание банков, на составление их резервного капитала и
т.д.
Министерство внутренних дел имело свои
специальные доходы. Так, приказы общественного призрения получали некоторые
сборы (пошлины, штрафные). 10 % из остатков от доходов Бесарабии отчислялись на
нужды министерства «на разные улучшения края». В Новороссийских губерниях был
образован специальный фонд из сумм, отпускаемых Государственным казначейством
вместо прежнего питейного дохода с казенных селений.
Министерство народного просвещения также
имело ряд сборов и имуществ, имеющих характер специальных доходов. К ним
относился «Щукин двор» в Петербурге. Академия Наук имела привилегию издания
календаря и ведомостей, в том числе доходы от собственной типографии.
Типографии имелись и у Синода и
Министерства юстиции (Сенатская, пользующаяся монопольным правом печати
некоторых официальных изданий). В доходы Министерства юстиции включались
остатки по росписи от некомплекта чинов по межевой части.
Ряд сборов поступал в фонд Министерства
финансов. Несколько сборов по таможенному ведомству, капиталы, ставшие прибылью
Монетного двора, капитал по Департаменту мануфактур, штрафные и агентские суммы
по Московскому комитету заготовления сукон образовывали
доходы Министерства финансов и направлялись на самые различные цели: в пользу
торговли и промышленности, для школ и публичных лекций и т.д.
Учрежденное в 1838 г. Министерство
государственных имуществ имело совсем небольшие доходы, которые, впрочем, в
последующем значительно возросли.
Почтовое
ведомство, включенное ранее в систему государственного бюджета, тем не
менее, получало и внебюджетные доходы в виде прибыли от пересылки газет и
журналов.
Такое разнообразие бюджетных изъятий в
виде внебюджетных фондов позволяло удовлетворять самые различные потребности по
своей сути общегосударственного характера вне общего плана государственного
бюджета не в зависимости от признания степени величины и значения того или
иного расхода, а в зависимости от наличия специально имеющегося источника
доходов, иногда даже в натуральной форме, а также часто не имеющего ничего
общего с характером удовлетворяемой за его счет потребности. Эти доходы –
самостоятельное хозяйство ведомств, о размерах которого Министерство финансов
не имело достаточных сведений.
Министерство финансов, которое стремилось
к объединению государственных ресурсов, было бессильно бороться с ведомствами,
отстаивавшими свою финансовую независимость.
Ведомства не давали ему сведения о своих капиталах и доходах. В 1848 г.
по указу императора от всех министров были затребованы сведения обо всех
принадлежащих министерствам капиталах и особых доходах, поступающих
непосредственно в их ведение, с подробным указанием, на основании какого
постановления и на какое время, из каких остатков или источников, на какие цели
создавался капитал, на какие расходы (временные или постоянные) предстоит
направить данные средства. Характерно, что сведения должны были быть
представлены не министру финансов, а лично императору, который уже после
рассмотрения передавал их министру финансов анализа и последующего доклада ему.
В данном случае можно обоснованно говорить
о финансовых прерогативах не государства, а императора, который своими
велениями наделял отдельные ведомства исключительным правом собственных не
учитываемых финансовых фондов. Несомненно, это добавляло проблем для
организации финансовой системы в России, однако позволяло ведомствам оперативно
распоряжаться имеющимися фондами для решения важных задач и вести
самостоятельную хозяйственную деятельность.
Литература:
1.
Акты, собранные
археологической экспедицией Академии наук. Т. IV. № 138. СПб, 1838.
2.
ПСЗРИ. Т.III. № 1570.
3.
Толстой, Д. История
финансовых учреждений со времени основания государства до кончины Императрицы
Екатерины II. / Д. Толстой. СПб, 1848.
4.
Яснопольский Л.Н. Очерки
русского бюджетного права. М, 1912.
5.
Герман И. Сочинения о сибирских рудниках и заводах. СПб., 1797.
6.
Ярцев А.С. Российская
горная история. СПб., 1812.
7.
Ламанский Е.И.
Статистический обзор операций
государственных кредитных установлений.
СПб. 1854.
8.
Канкрин Е.Ф. Краткое
обозрение российских финансов. 1838 г..СПб, 1881.