Чубарева Л.И.
Донецкий государственный университет управления
РЕГУЛЯТОРНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО БИЗНЕСА В УКРАИНЕ И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Аннотация. Научная работа посвящена исследованию механизма реализации регуляторно-правового обеспечения
государственной политики поддержки малого бизнеса в Украине.
Ключевые слова: малый бизнес, государственная поддержка,
нормативно-правовое обеспечение, регуляторная политика, регуляторная
деятельность.
І. Введение. Исследованию проблем правового
регулирования развития предпринимательства в Украине посвящено значительное
количество научных трудов отечественных ученых: Варналия З., Висящева В.,
Кожевиной Н., Ластовецкого А. и др. [1-4]. И хотя в этих работах
рассматриваются разные аспекты нормативно-правового обеспечения деятельности
предпринимательских структур, единство взглядов достигается в вопросе оценки актуальности
и значения формирования благоприятной нормативно-правовой базы развития
предпринимательства. Создание эффективного нормативно-правового поля
формирования малого бизнеса, отвечающего сложившимся в Украине экономическим,
историческим, национальным особенностям, решает многие проблемы субъектов
малого бизнеса на всех этапах и стадиях их развития.
Теоретические аспекты
регуляторной деятельности пока недостаточно освещены в научной литературе.
Практические вопросы данной темы исследовались Ляпиной К., Кужель О., Губени Ю.
[5-7]. Однако обособленный анализ нормативно-правового обеспечения
малого бизнеса и процессов регуляторной деятельности не дает возможности
выявить полный перечень проблем в этой сфере и разработать предложения по их
решению. По нашему мнению, только комплексный и системный
подход к исследованию механизма, включающего как конкретные формы правового
воздействия со стороны государства на процессы развития предпринимательских
структур, так и инструменты обеспечения их прогнозируемости и
сбалансированности, а также достижения прозрачности в действиях органов
государственной власти, направленных на регулирование предпринимательства,
позволит решить многие проблемы в процессе развития малого бизнеса.
ІІ. Постановка задачи. Целью
данной работы является анализ структуры и функций регуляторно-правового
механизма государственной поддержки малого бизнеса в Украине с позиции его
соответствия стратегическим задачам государства по развитию малого бизнеса, разработка
предложений по совершенствованию элементов такого механизма на современном
этапе развития экономических отношений в
Украине.
ІІІ. Результаты. Регуляторно-правовой механизм
государственной поддержки малого бизнеса представляет собой синтез системы
нормативно-правового обеспечения сферы
фукционирования малого бизнеса и совокупности способов и методов регуляторной
деятельности, обеспечивающий совершенствование правового регулирования
хозяйственных и административных отношений между органами государственной
власти и субъектами малого бизнеса в целях активизации предпринимательской
деятельности и устранения препятствий для ее развития.
Такой комплексный
механизм призван обеспечить создание эффективной и стабильной
нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс создания и функционирования
субъектов малого бизнеса, обеспечивающей необходимое юридическое закрепление их
прав и постоянное правовое обеспечение со стороны государства, в сочетании с
ответственностью органов власти за результаты принимаемых решений.
Регулирование
деятельности субъектов малого бизнеса обеспечивается за счет системы правовых и
регуляторных актов, к числу которых относятся не только нормативно-правовые
акты, направленные на правовое регулирование хозяйственных и административных
отношений между регуляторными органами и органами государственной власти и
субъектами малого бизнеса, но и официальные документы, не являющиеся
нормативно-правовыми актами согласно законодательству сферы их применения, но
обладающие их необходимыми признаками. В соответствии с таким подходом в
состав элементов регуляторно-правового механизма следует включить также
различные письма, организационно-распорядительные акты государственных органов,
содержащие отдельные нормы права, а также нормативно-технические документы,
которые согласно специальным законам не считаются нормативно-правовыми актами,
однако, в силу того, что в предусмотренных законодательством случаях они имеют
обязательный характер, устанавливают требования к субъектам хозяйствования в
отношении проведения обязательных согласований, анализов, экспертиз,
обследований и т.п., применяются неоднократно и относительно неопределенного
круга лиц, их можно отнести к категории регуляторных актов. Такой подход
отвечает принципу единства теории и практики развития предпринимательства,
поскольку соответствует положениям Закона Украины «Об основах государственной
регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» [8].
Сбалансированность нормативно-правовой базы развития малого
бизнеса, целесообразность и прозрачность действий государства в вопросах
регулирования деятельности его субъектов достигается путем разработки и
осуществления государственной регуляторной политики. Она представляет собой
направление государственной политики, обеспечивающее совершенствование
правового регулирования хозяйственных и административных отношений между
регуляторными органами или другими органами государственной власти и субъектами
хозяйствования, недопущение принятия экономически нецелесообразных и
неэффективных регуляторных актов, уменьшение вмешательства государства в
деятельность субъектов хозяйствования и устранения препятствий для развития
хозяйственной деятельности. Регуляторная политика осуществляется с помощью форм
и методов регуляторной деятельности, направленных на подготовку, принятие,
отслеживание результативности и
пересмотр регуляторных актов.
Основными требованиями к
процедуре регуляторной деятельности являются:
а) включение
регуляторного акта в план регуляторной деятельности, который подлежит
обязательному обнародованию;
б)
обнародование проекта регуляторного акта в средствах массовой информации или на
официальных сайтах регуляторных органов в сети Интернет с целью его публичного
обсуждения и получения замечаний от заинтересованных юридических и физических лиц;
в) подготовка и
опубликование разработчиком проекта анализа регуляторного воздействия, который
заключается в обосновании целесообразности вмешательства государства в
соответствующую сферу хозяйственной деятельности, адекватности и эффективности
предлагаемых путей и способов решения затронутых в проекте вопросов,
характеристике ожидаемых социально-экономических последствий осуществления
мероприятий, предусмотренных в проекте;
г) для регуляторных актов
органов исполнтельной власти обязательным является согласование проекта со
специально уполномоченным органом или его территориальным подразделением;
д) отслеживание
результативности принятого регуляторного акта путем сбора и анализа данных о
последствиях его действия и пересмотр или отмена такого регуляторного акта в
случаях экономической нецелесообразности его положений [8].
Реализация комплексного
регуляторно-правового механизма государственной поддержки малого бизнеса
позволит предотвратить возникновение административных, экономических и
организационных препятствий для развития малого бизнеса. Для достижения такого
эффекта формирование и функционирование такого механизма должно осуществляться
на следующих принципах:
· целесообразности и адекватности –
обоснованной необходимости регуляторных мер и соответствия их форм и масштабов
требованиям рыночных отношений;
· эффективности – достижении
максимального экономического и социального эффекта от действия принятого
регуляторного акта при минимальных затратах на его разработку, принятие и
реализацию;
· сбалансированности интересов
государства и субъектов предпринимательства;
· последовательности и
скоординированности регуляторной деятельности, что позволяет субъектам
предпринимательства планировать свою деятельность;
· гласности и прозрачности – открытости
регуляторного процесса для общественного обсуждения, обязательного рассмотрения
замечаний и предложений, возникающих в ходе обсуждения;
· доступности информации о результатах
регуляторного процесса – обязательного и своевременного доведения принятых
регуляторных актов до субъектов малого бизнеса.
Анализ действующего регуляторно-правового
механизма государственной поддержки малого бизнеса дает основание сделать вывод
о том, что, несмотря на то, что в последние годы в действие вступил целый ряд
регуляторных актов, адекватных условиям развития отечественной экономики и
направленных на ускорение процесса становления малого бизнеса, ощутимых
положительных результатов пока не достигнуто. Несовершенство
регуляторно-правового механизма проявляется как в недостатках накопленного
нормативно-правового массива, так и в нарушениях обязательных процедур
регуляторной деятельности.
Обзор действующей нормативно-правовой базы развития малого бизнеса
и ее содержательный анализ позволили выявить ряд негативных моментов,
сдерживающих темпы развития малого бизнеса:
1)
громоздкость
и нормативная «замусоренность» правового поля функционирования малого бизнеса;
2)
нестабильность
действующей нормативно-правовой базы;
3)
низкое
качество многих регуляторных актов, двойственность и противоречивость их норм и
положений;
4)
отсутствие
регуляторных актов, прежде всего актов высшей юридической силы, регулирующих
формирование и функционирование малого бизнеса, в сравнении с общим объемом
нормативно-правового обеспечения развития предпринимательского сектора.
Анализируя практику осуществления регуляторной деятельности,
реализации регламентированных законодательством способом и методов подготовки,
принятия, отслеживания результативности и пересмотра регуляторных актов, можно
отметить следующее. Несмотря на позитивные тенденции реализации регуляторной
политики, значительную общественную и политическую поддержку, следует признать
существование ряда проблем, которые носят довольно устойчивый характер:
1)
низкое
качество анализа регуляторного воздействия, сопровождающего проекты
регуляторных актов;
2)
невыполнение
требований по обеспечению простоты изложения и прозрачности содержания
регуляторных актов, в результате чего не достигнуто снижение
уровня затрат предпринимателей на выполнение норм регуляторных актов;
3)
принятие
регуляторных актов без соблюдения требований к процедуре их подготовки и
рассмотрения;
4)
пересмотр
регуляторных актов без учета экономической и социальной результативности их
действия.
Совершенствование регуляторно-правового
механизма следует осуществлять в следующих направлениях:
1)
подготовка
и принятие с учетом требований регуляторной деятельности новых регуляторных
актов, прежде всего актов высшей юридической силы – законов, направленных на
правовое обеспечение отдельных сторон деятельности субъектов малого бизнеса;
2)
совершенствование
действующего нормативно-правового обеспечения предпринимательства путем его
системного пересмотра и кодификации;
3)
обеспечение
стабильности нормативно-правовой базы малого бизнеса путем смещения акцентов с
подготовки новых регуляторных актов на отслеживание последствий действующих
норм и правил;
4)
обеспечение
последовательного воплощения в практику развития предпринимательства принципов
государственной регуляторной политики;
5)
устранение
нарушений и совершенствование процедуры регуляторной деятельности, разаработка
механизма персональной ответственности государственных чиновников за принятие
неэффективных регуляторных актов с целью устранения внутренних противоречий и
норм, создающих необоснованные препятствия в процессе законотворчества;
6)
повышение
уровня информированности граждан, субъектов малого бизнеса и их объединений о
процедуре и нормах регуляторной деятельности и расширение их реальных
возможностей влиять на ее процесс.
Несмотря на принятие в течение
последних лет ряда законопроектов, направленных на упорядочение взаимоотношения
государства с предпринимательскими структурами, назрела необходимость в законодательном урегулировании
отношений в сфере налогообложения, кредитования малого бизнеса,
нормативно-правовом обеспечении интеграционных связей с другими субъектами
хозяйствования.
Формирование эффективной системы финансово-кредитной поддержки
малого бизнеса напрямую зависит от создания полноценной системы налогового,
кредитного, таможенного законодательства, положения которого учитывали бы
специфику этого сектора экономики.
Концептуальным документом
в области реформирования налоговой системы в целом и упрощенной системы
налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого бизнеса в частности
должен стать Налоговый кодекс Украины. При этом в целях
обеспечения стабильности налогового законодательства целесообразно введение
предварительного моратория на любые изменения в нормативно-правовом обеспечении
сферы налогообложения до обнародования тщательно разработанного Налогового
кодекса.
В числе основных
направлений реформирования действующей упрощенной системы, которые следует
учесть при разработке Налогового кодекса, можно выделить следующие:
- сохранение упрощенного
порядка учета и отчетности, при этом возможно сокращение числа отчетных
периодов;
- четкое и однозначное
определение видов деятельности, позволяющих использовать упрощенную систему
налогообложения, учета и отчетности, основанное на данных общеукраинского
классификатора видов экономической деятельности;
- сокращение перечня
плательщиков, использующих фиксированные ставки налога (выраженные в твердой
сумме и независящие от оборота), и расширение вилки размеров фиксированных
ставок налога;
- реформирование системы
пенсионных и страховых платежей плательщиков единого налога.
При определении размеров
ставок налога целесообразно учесть изменения, которые произошли в
законодательстве, и объективные тенденции развития предпринимательства.
Вступление в силу Законов Украины «Об общеобязательном государственном
пенсионном страховании» и «О налогообложении доходов физических лиц» вызывает
необходимость приведения в соответствие вопросов налогообложения субъектов
упрощенной системы и их пенсионного и социального обеспечения. Для того чтобы
реформа заработной платы и пенсионного обеспечения в сфере малого бизнеса
заработала на практике, субъекты упрощенной системы налогообложения могут
принимать участие в обязательном социальном и пенсионном страховании путем
уплаты отдельного единого социального взноса, порядок исчисления и уплаты
которого должен быть регламентирован специальным законодательным актом. Для
предотвращения двойного налогообложения размеры ставок единого налога должны
устанавливаться с учетом таких социальных взносов.
Оптимизация и
дифференциация действующего кредитного законодательства также является
значительным резервом расширения предложения кредитных ресурсов.
Современное банковское
законодательство отличается фрагментарностью и противоречивостью правовых норм.
В нем до настоящего времени отсутствует правовое выделение в целях кредитования
малых и крупных предприятий, однозначное определение понятия микрокредита или
малого кредита. Существенным недостатком действующего кредитного
законодательства является то, что его нормы в большей степени защищают
заемщика, нежели кредитора. Такая ситуация приводит к
необходимости ужесточения коммерческими банками условий кредитования субъектов
малого бизнеса в части оформления залога, а также объясняет их предпочтение
кредитования крупных предприятий вследствие увеличения соотношения между
абсолютным доходом в расчете на одного крупного заемщика и накладными расходами
по экспертизе бизнес-проекта, дальнейшему сопровождению и контролю за кредитным
процессом по сравнению с кредитованием мелких заемщиков. Решение этих
проблем возможно путем разработки и принятия соответствующего законодательного
акта, защищающего права кредиторов и предлагающего действенные инструменты
возврата задолженности.
Необходимо создать в
Украине правовое поле для внедрения бюро кредитных историй. Создание такого
механизма будет способствовать сокращению банковских рисков, частичному решению
проблемы отсутствия у субъектов малого бизнеса залоговых средств и более
оптимальному использованию кредитных ресурсов банковских и небанковских
финансовых учреждений.
Для обновления своих активов,
создания новых рабочих мест субъекты малого бизнеса должны иметь возможность
для внутреннего инвестирования. Решение этой проблемы возможно путем принятия закона,
регламентирующего процесс государственной поддержки инвестиционной деятельности
в Украине.
Для расширения сферы
применения факторинга, как эффективной формы финансирования малого бизнеса,
целесообразно осуществить комплекс мер по упорядочению нормативно-правовой базы
его регулирования, устранению противоречий в действующих правовых актах, регламентирующих
на сегодняшний день порядок осуществления факторинговых операций, и разработке
специального закона о факторинге.
В законодательном урегулировании нуждаются и договорные отношения в
сфере франчайзинга, как перспективной формы интеграционных связей малого и
крупного бизнеса. В настоящее время эти отношения регламентируются главой 36
Гражданского кодекса Украины, которая определяет основные положения договора
коммерческой концессии, служащего базой отношений сторон договора франчайзинга.
Однако предусмотреть и закрепить все нюансы урегулирования отношений на основе
франчайзинга в Гражданском кодексе невозможно. Поэтому многие вопросы остаются
неурегулированными. Детально регламентировать порядок оформления и
осуществления сотрудничества на основе франчайзинга, гарантировать защиту
франшиз от недобросовестной конкуренции франчайзи и, наоборот, защиту франчайзи
от возможных некорректных действий франчайзера, может специальный закон,
причем, по возможности, приближенный к европейскому законодательству.
Законодательное закрепление отношений франчайзинга позволит преодолеть дефицит
информации о современных формах интеграционных связей субъектов хозяйствования,
восполнить недостаток правовых знаний отечественных предпринимателей в вопросах
интеллектуальной собственности, будет способствовать активизации развития
отношений франчайзинга, и в первую очередь, увеличению количества отечественных
франчайзинговых сетей.
Одним из важных направлений совершенствования нормативно-правового
поля развития предпринимательства в настоящее время является законодательное
закрепление прав на интеллектуальную собственность. Закон о защите авторских
прав будет способствовать росту технологического уровня отечественного
предпринимательства, коммерциализации научных разработок и изобретений,
привлечению инвестиций в сферу прикладной науки.
Предложенная в качестве одного из направлений
совершенствованиея регуляторно-правового механизма государственной поддержки
малого бизнеса в Украине систематизация законодательства по вопросам
предпринимательства заключается в упорядочении действующих нормативно-правовых
актов, регулирующих предпринимательские отношения, приведении их к
определенной, внутренне согласованной системе. Ее основная
цель состоит в обеспечении единства и согласованности действующей массы
разрозненных законодательных актов в сфере предпринимательства, определении
общих для всех субъектов предпринимательства правовых, экономических и
организационных основ, порядка осуществления отдельных видов деятельности,
особенностей функционирования малых, средних и крупных организационно-правовых
форм предпринимательства, унификации категорийного аппарата, обеспечения
единства терминологично-языкового оформления законодательных актов [1]. Наиболее эффективным методом систематизации
нормативно-правового поля малого бизнеса можно считать кодификацию
законодательства, которая предусматривает пересмотр всех действующих в
соответствующих отраслях права норм, отмену устаревших и неактуальных,
разработку и принятие новых систематизированных нормативно-правовых актов,
которые соответствуют современным условиям развития общества и отвечают
потребностям малого бизнеса.
В современных условиях в совершенствовании нуждается и механизм
отслеживания результативности регуляторных актов. В этой связи существенной
является причинно-следственная связь между подготовкой анализа регуляторного
воздействия и определением результативности действия принятого регуляторного
акта. Невыполнение требований регуляторной деятельности, предусматривающих
обязательную и качественную разработку анализа регуляторного воздействия,
делает практически невозможным дальнейшее качественное проведение оценки результатов
действия регуляторных актов после их вступления в силу. Проблемы возникают в
тех случаях, когда из-за отсутствия, проведения некорректного или неполного
расчета затрат и возможной выгоды от принятия регуляторного акта прогнозные
показатели реализации этого акта отсутствуют или недостоверны. Вследствие этого
теряется возможность объективной оценки степени результативности принятого
регуляторного акта и обоснованного полного или частичного пересмотра документа.
Практика показывает, что разработка
регуляторных актов до сих пор характеризуется низким качеством проведения
анализа регуляторного воздействия. Проекты регуляторных актов на
государственном уровне разрабатываются, практически на безальтернативной
основе, около половины проектов, по которым проводился анализ регуляторного
воздействия, не предусматривают никакого экономического эффекта, консультации с
неправительственными организациями сопровождают подготовку лишь каждого
третьего проекта регуляторного акта. За пределами процесса
отслеживания результативности осталось более 600 регуляторных актов, принятых
до 2001 года, поскольку оценка достигнутых результатов действия этих документов
не может быть осуществлена по причине отсутствия расчетов затрат и эффектов,
определения критериев экономической и социальной эффективности, которые должны
были производиться на стадии разработки регуляторных актов.
На уровень качества и полноту анализа
регуляторного воздействия существенное влияние оказывают следующие факторы:
- обеспечение необходимой
мотивации разработчиков регуляторных актов к проведению качественного и полного
анализа регуляторного воздействия;
- наличие соответствующего
уровня профессионализма у государственных служащих, занимающихся вопросами
анализа, и постоянное совершенствование навыков его проведения;
- наличие необходимого
запаса времени для проведения анализа.
В настоящее время можно говорить о негативном
воздействии этих факторов на процедуру регуляторной деятельности. Для его
преодоления к проведению анализа регуляторного воздействия, которым занимаются
аналитические отделы органов государственной службы, можно привлечь
специалистов государственных и негосударственных аналитических центров.
Определенные резервы повышения эффективности организации исполнительной власти
и роста кадрового потенциала государственной службы кроются в осуществлении
административной реформы в Украине.
Успехи в формировании эффективного регуляторно-правового
механизма поддержки малого бизнеса связаны с разрешением диалектического
противоречия, которое характеризуется, с одной стороны, недопущением
ограничения конституционного права граждан на занятие предпринимательством, а с
другой – объективной необходимостью применения государством инструментов
правового регулирования развития малого бизнеса, что предполагает соблюдение
его субъектами определенных обязательных условий для реализации этого права. Разрешение такого противоречия
позволит достичь качественно нового уровня отношений между государством и
субъектами малого бизнеса.
ІV. Выводы. Регуляторно-правовой
механизм, выступая центральным звеном системы государственной
поддержки малого бизнеса внешне выражает и официально закрепляет
политику государства в отношении малого бизнеса. Формирование эффективного регуляторно-правового механизма
предусматривает реализацию ряда мер, направленных на оптимизацию и
систематизацию нормативно-правового обеспечения малого бизнеса, обеспечение
последовательного воплощения в практику развития предпринимательства принципов
государственной регуляторной политики, устранение нарушений и совершенствование
процедуры регуляторной деятельности. Практическое осуществление предложенных
мероприятий будет содействовать стабилизации, а впоследствии и активизации
развития сектора малого бизнеса.
Литература