Дума Б.В., Кондратьев В.А.

Донецкий национальный университет экономики и торговли
имени М.Туган-Барановского, Украина

Правовые проблемы оптимизации структуры распорядителей бюджетных средств

Последние десять лет в Украине имеет место проблема контроля целевого использования бюджетных средств, которая выражается в неполном использовании выделенных Государственным и местными бюджетами средств по назначению, или нецелевом их использовании вообще. Поэтому решение комплекса задач по повышению эффективности и действенности финансового контроля, обеспечения целевого использования бюджетных средств и оптимизация управления финансовыми ресурсами как Государственного, так и местных бюджетов определяет необходимость совершенствования структуры распорядителей бюджетных средств и внесения соответствующих изменений в бюджетное законодательство.

Исследованием проблем правового регулирования института бюджетных расходов, обеспечения выполнения бюджетных программ, проведения бюджетной реформы и другим вопросам, непосредственно связанным со структурой распорядителей бюджетных средств, занимались отечественные ученые: Д. Бекерская, Г. Бех, И. Бондаренко, Л. Воронова, Н. Кучерявенко, О. Орлюк, Н. Пришва, Л. Савченко и др.

Вместе с тем, учитывая принятие распоряжений Кабинета Министров Украины "О совершенствовании структуры распорядителей бюджетных средств", "Об одобрении Концепции развития государственного внутреннего финансового контроля" отдельные аспекты этого вопроса требуют более глубокого исследования. Принципиально, что любые изменения в структуре распорядителей бюджетных средств должны рассматриваться в контексте усовершенствования бюджетной классификации. Бюджетная классификация Украины в соответствии с п.1 ст.8 Бюджетного кодекса применяется для осуществления контроля за финансовой деятельностью органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления, других распорядителей бюджетных средств, проведение необходимого анализа в отношении доходов, я также организационных, функциональных и экономических категорий расходов, обеспечения общегосударственной и международной сравнимости бюджетных показателей. Согласно п. 2 ст. 8 Бюджетного кодекса Министр финансов Украины утверждает бюджетную классификацию и изменения к ней и информирует об этом в обязательном порядке Верховную Раду Украины [1]. В частности, согласно приказу Министерства финансов Украины от 27 декабря 2001 г. № 604 утверждена новая бюджетная классификация [2, 130].За период действия этого приказа изменения в него вносились почти 30 раз. С точки зрения анализа структуры распорядителей бюджетных средств, особого внимания заслуживает ведомственная классификация расходов бюджета, которая определяет перечень главных распорядителей бюджетных средств. Задачами ведомственной классификации является оптимизация  количества главных распорядителей бюджетных средств, улучшение бюджетного планирования и построение четкой, организационно совершенной системы государственного управления. Перечень главных распорядителей средств Государственного бюджета устанавливается нормативными актами Кабинета Министров Украины, в которых правительство принимает меры по оптимизации их структуры.

Существенное сокращение количества главных распорядителей бюджетных средств произошло после принятия распоряжения Кабинета Министров "О совершенствовании структуры распорядителей бюджетных средств" от 31 мая 2006 г. № 296. Отмеченный нормативный акт достаточно четко определяет схему взаимодействия распорядителей средств государственного бюджета, содержит перечень главных распорядителей бюджетных средств и ответственных исполнителей бюджетных программ. Кроме того, в приложении 2 приведен перечень органов исполнительной власти, учреждений и организаций, которые теряют статус главных распорядителей бюджетных средств и ответственных исполнителей бюджетных программ, и которым предоставляется статус распорядителей бюджетных средств более низкого уровня.

Признавая в целом прогрессивный характер распоряжения Кабинета Министров № 296 с точки зрения повышения эффективности использования бюджетных средств, следует обратить внимание на то, что лишение отдельных субъектов статуса главных распорядителей бюджетных средств в определенной степени противоречит положениям Бюджетного кодекса, ст. 22 [1].

В соответствии с приказом Министерства финансов Украины от 14 декабря 2001 г. № 574 "Об утверждении Инструкции о статусе ответственных исполнителей бюджетных программ и особенностей их участия в бюджетном процессе" ответственный исполнитель непосредственно обеспечивает выполнение одной или нескольких бюджетных программ в системе главного распорядителя, является юридическим лицом, имеет и отдельный счет, и бухгалтерский баланс. Ответственными исполнителями могут быть: главный распорядитель — по бюджетным программам, выполнение которых обеспечивается его аппаратом; распорядители средств государственного бюджета низшего и уровня и получатели средств Государственного бюджета, выполняющие бюджетные программы в системе главного распорядителя [3]. Статьей 21 Бюджетного кодекса Украины предусмотрено, что получателями бюджетных средств являются физические лица и юридические лица, не имеющие статуса бюджетного учреждения. Таким образом, получатель бюджетных средств может быть ответственным исполнителем бюджетных программ и в то же время не иметь статуса бюджетного учреждения. Учитывая, что распорядителями бюджетных средств являются бюджетные учреждения в лице их руководителей, уполномоченные на получение бюджетных ассигнований, взятие бюджетных обязательств и осуществление расходов из бюджета, в нормативных актах следует избегать таких формулировок, которые вопреки положениям Бюджетного кодекса позволяют фактически вести речь о предоставлении статуса распорядителя бюджетных средств субъектам, не являющимся бюджетными учреждениями. Процесс совершенствования структуры распорядителей бюджетных средств должен происходить в комплексе с проведением административной реформы и в соответствии с положениями Бюджетного кодекса, с учетом принципов единства и эффективности бюджетной системы, самостоятельности бюджетов. При этом правительство должно действовать исключительно в пределах своей компетенции и не пытаться менять законы путем принятия подзаконных нормативно-правовых актов. Трудно не согласиться с тем, что существующая структура не позволяет четко разграничить бюджетные полномочия распорядителей бюджетных средств различных уровней, что приводит к дублированию отдельных функций и неэффективному использованию этих средств. Насущной необходимостью, является внесение изменений в Бюджетный кодекс, в котором может быть приведен исчерпывающий перечень главных распорядителей бюджетных средств. Сокращенным путем внесения соответствующих изменений в подзаконные нормативно-правовые акты могут быть и перечень ответственных исполнителей бюджетных программ с одновременной детализацией статей расходов бюджетов всех уровней.

Литература

1.  Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — №37-38. — Ст. 189.

2.  Орлюк О. П., Фінансове право: Навч. посіб. — К., 2003. — 528 с.

3.  Про затвердження Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі: Наказ Міністерства фінансів України №574 від 14 грудня 2001 р. // Офіц­ійний вісник України. — 2002. — № 2. — Ст. 76.