Салівон Г.І., Сич М.А.

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого

Напрямки вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування в Україні

Складність, різноманітність, недостатня передбачуваність життя нових соціальних інститутів, систем і структур породжують нові проблеми та ускладнюють існуючі, що потребує нагального вирішення; виникають нові вимоги до методології та інструментарію законодавства. Тому прийоми, способи, методи вирішення нових проблем повинні відповідати складності сучасного життя, бути орієнтованими на використання й функціонування в умовах невизначеності і великої динамічності сучасної ситуації.

На сьогоднішній день проведені реформи стосовно системи публічної влади не вирішили повністю всіх завдань, що перед ними ставились, а отже і деякі питання залишаються відкритими дотепер. Це також стосується місцевого самоврядування в Україні і, в першу чергу, його правової основи. Вчені-державознавці неодноразово вказували і продовжують вказувати на необхідність вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування в Україні.

Законодавство про місцеве самоврядування на сьогодні потребує комплексного, системного реформування на трьох рівнях: конституційному, законодавчому та локальному.

Удосконалення законодавства про місцеве самоврядування необхідно розпочинати з конституційного рівня: а) поглиблення децентралізації влади; б) запровадження повноцінного місцевого самоврядування на регіональному та районному рівнях; в) усунення двовладдя на місцевому рівні шляхом вирішення питання взаємного існування органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; г) визначення нового статусу, функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій як органів, що здійснюють виключно наглядово-контрольні та аналітично-консультативні функції.

В ч. 2 ст. 19 Конституції України зазначено, що «органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Саме тому на законодавчому рівні необхідно деталізувати і конкретизувати положення Конституції стосовно місцевого самоврядування.

До завдань удосконалення законодавства про місцеве самоврядування необхідно віднести: а) упорядкування та законодавче уточнення зв'язків та взаємовідносин між владними органами регіону, визначення механізмів розв'язання конфліктних ситуацій; б) удосконалення системи адміністративно-територіального устрою, в) перерозподіл функцій і повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, а також підвищення ефективності управлінської діяльності; г) визначення механізмів стимулювання депресивних територій, однак не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розвинутих територій; г) законодавче регулювання порядку розгляду компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної виконавчої влади; д) визначення підстав та механізмів розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування; е) удосконалення бюджетного законодавства, створення умов для формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування; є) налагодження ефективної загальнонаціональної та регіональної систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування; ж) розробка і реалізація системи інформаційного, методичного, наукового забезпечення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Стосовно статусу районних і обласних рад, на нашу думку, доцільно наділити їх виконавчий апарат такими повноваженнями, які б дозволяли реалізовувати прийняті рішення відповідною радою. При цьому обласні ради повинні вирішувати лише загальні спільні питання декількох районних та міських (міст обласного значення) рад, а районні ради – міських, селищних чи сільських рад. Тобто, головна функція органів місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях – координація зусиль при вирішенні загальних спільних питань місцевого значення. Така пропозиція виключає необхідність надання обласним і районним радам виконавчих органів, які б мали такий же значний обсяг повноважень як і виконавчі комітети міських, селищних і сільських рад.

На нашу думку, місцевим державним адміністраціям доцільно надати повноваження щодо контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, до того ж не лише на обласному і районному рівнях, а також на рівні міст, селищ і сіл. Але стосовно контрольно-оперативних повноважень (наприклад, зупинення дії актів органів місцевого самоврядування) слід бути дуже обережним і поміркованим, оскільки невиваженість у вирішенні такого делікатного питання може призвести до блокування органами державної влади на місцях діяльності органів місцевого самоврядування, яка буде суперечити інтересам держави. Саме тому можна надати місцевим державним адміністраціям повноваження з контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування на всіх рівнях з правом, а це одночасно буде і їх обов’язком, звертатися до суду з обґрунтованою позовною заявою про виявлення порушень чинного законодавства органами місцевого самоврядування. Тобто у позовній заяві повинно бути вказано, що саме порушили органи місцевого самоврядування, здійснюючи свою діяльність. І вже суд за клопотанням представників місцевої державної адміністрації може зупинити дію акту органу місцевого самоврядування, а після розгляду – скасувати чи відновити його силу.

Таким чином, будуть розмежовані функції та компетенція органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, і це не тільки зніме напругу у відносинах між ними, а й ліквідується значна проблема на шляху розвитку місцевого самоврядування.

Слід приділити увагу розкриттю змісту та наданню законодавчого визначення поняття «питання місцевого значення», віднесеного Конституцією України до компетенції органів місцевого самоврядування.

Все більше вчених звертають увагу на проблему надмірної кількості законодавчих і підзаконних актів щодо місцевого самоврядування, які досить часто є суперечливими, що негативно позначається на ефективності вирішення питань місцевого значення. На нашу думку, найефективнішим шляхом вирішення цього питання є прийняття комплексного нормативного акта – Муніципального кодексу чи Кодексу місцевого самоврядування України, в якому системно врегулювати правовий статус усіх суб'єктів місцевого самоврядування, їх функції, компетенцію тощо. Цей шлях є значно продуктивнішим, ніж прийняття нових нормативних актів та внесення змін у чинні, але в той же час і набагато складнішим.

На превеликий жаль, законодавець обирає більш простий шлях, але ми маємо надію, що кодифікований акт все ж таки з’явиться, і при прийнятті нових норм законодавець достатньо уваги приділить величезному масиву наукових напрацювань вітчизняних та зарубіжних дослідників, досвіду зарубіжних країн, зокрема тих, що межують з Україною.