Право/2. Административное и финансовое право

К.ю.н. Душакова Л.А.

Северо-Кавказская академия государственной службы, Россия

ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ПО ОКАЗАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

В целом под функциями государственных органов в самом общем виде можно подразумевать их назначение в регулировании государственно-управленческих отношений, либо обязанности, круг деятельности государственных органов. При этом следует отметить, что, при общем теоретическом «разбросе» в терминологии, представления о функциях государственных органов сохраняют одну принципиальную сущностную характеристику - социальную значимость [1], причем «функция обусловливается, порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и реализующего ее органа» [2].

Функции государственного органа выражаются в его деятельности по достижению целей и задач государственного управления, в пределах, установленных действующим законодательством, в рамках своей компетенции и в соответствии с предоставленными полномочиями. Соответственно, если мы говорим о социальной значимости функций государственного органа, то мы, прежде всего, говорим о социально значимой направленности его деятельности, которая проявляется в рамках внешних отношений и выражает его сущность и социальное назначение.

В общей теории государства и права бытует, по большей части, точка зрения, согласно которой функции государства и функции государственных органов не совпадают. В то же время зачастую определение последних соответствует определению первых. Функции государственных органов трактуются, в частности, как «круг деятельности», «основные направления деятельности», «определенная работа», «способ поведения» [3]. И в этом случае происходит четкое разграничение функций как определенных направлений деятельности и собственно деятельности государственного органа. В то же время высказываются иные мнения, согласно которым представления о функциях и деятельности являются тождественными, причем знак равенства ставится как между понятиями «функция» и «деятельность», так и между понятиями «функция» и «основные направления деятельности». [4]

Можно согласиться с мнением А.Ф. Федотова [5] о том, что принципиальные противоречия в указанных подходах по существу отсутствуют: «Имеют место скорее терминологические различия и разногласия при использовании сложных общефилософских понятий, таких как «тип» и «вид», в частнонаучном, а именно юридическом, исследовании». При этом первый, традиционный, подход позволяет «при классификации функций конкретных государственных органов во многих случаях отказаться от их излишнего дробления, определив основные направления деятельности данного органа через типологию его деятельности и более узкие, более конкретные виды деятельности, которые им соответствуют». Соответственно, автором предложен иной подход к определению понятия «функции государственного органа», который, думается, имеет научную и практическую перспективу, - «социально значимые направления деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды его деятельности в рамках установленных законом типов его деятельности, в которых реализуется его компетенция» [6].

В литературе также имеет место позиция разграничения двух несовпадающих понятий «функции государственного органа» и «функции управления»: «функции государственных органов - это прежде всего направления деятельности по реализации «внешних» целей, стоящих перед государством и его органами», в то время как «функции управления» имеют собственно внутриорганизационную специфику [7]. Иными словами, «функции государственного органа» и «функции управления» имеют различную географию своей реализации: если первые проявляются во внешней среде, то вторые – в рамках внутренней системы отношений. Хотя, думается, что подобного рода разграничение возможно только в строго определенном контексте, поскольку, во-первых, само управление может иметь как внутрисистемный, так и межсистемный характер в зависимости от ситуации возникновения и развития управленческого отношения, во-вторых, в такой версии проявляемая во внешней системе отношений социально значимая деятельность государственного органа уже не является собственно управлением, тогда как функции государственного органа и есть по существу функции управления, как внешнего, так и внутриорганизационного (внутриаппаратного).

Если исходить из того, что компетенция государственного органа определяет наличие у него определенных функций и соответствующие им типы его деятельности, то оказание государственных услуг как одна из возможных функций государственного органа, соответственно, может рассматриваться как одно из направлений деятельности государственного органа в пределах его исключительной компетенции, соответствующее установленным законом целям и задачам его деятельности, которое реализуется через социально значимые типы деятельности путем осуществления конкретных видов деятельности в интересах граждан и организаций с использованием предусмотренных действующим законодательством правовых средств.

При этом в статусных актах вообще понятия «функции» не используется. Трактовки деятельности реализуется через категорию «полномочия».

Безусловно, каждый орган государственной власти в общей системе и общем механизме государственного управления имеет свой функциональный потенциал, обусловленный спецификой целей и задач, для реализации которых он формируется, соответственно за каждым органом государственной власти нормативно закрепляются те или иные основные направления деятельности, определяемые объемом его компетенции. При этом интересующий нас предмет – функция по оказанию государственных услуг – находится в поле спецификации органов исполнительной власти.

Следует отметить, что действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти имеет как раз собственно функциональную основу. Можно говорить о следующих социально значимых направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти:

- принятие нормативно-правовых актов;

- контроль и надзор, которые, в свою очередь, имею субнаправления: собственно действия по контролю и надзору за исполнением всеми субъектами права установленных действующим законодательством общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

- управление государственным имуществом, которое также, в свою очередь, имеет субнаправления: осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества и управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

- оказание государственных услуг.

В свою очередь каждое направление реализуется в определенных типах и видах деятельности, которые закрепляются, прежде всего, в статусных актах.

Оказание государственных услуг как самостоятельное социально значимое направление деятельности органа исполнительной власти видится прерогативой федеральных агентств. В то же время не исключается и даже, напротив, имеет место быть реализация этого направления федеральными министерствами и федеральными службами.

Литература:

1. См.: Каск Л.И. Функции и структура государства. М., 1969; Каск Л.И. Системный подход в познании государства и права // Правоведение. 1977. № 4.

2. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1995. С. 69

3. См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 54; Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41; Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 44

4. См.: Берензон А.Д. Об основных направлениях деятельности прокуратуры // Проблемы организации и деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР. М., 1980. С. 27 - 39; Герасимов С. Функция уголовного преследования в деятельности прокуратуры // Прокуратура в правовом государстве. Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. М., 1997. С. 46 - 53.Давиденко Л.М. Криминологическая функция советской прокуратуры, основные направления деятельности советской прокуратуры. Свердловск, 1988. С. 23 - 26; Кондрашев Б. Милиция: правовой статус и функции // Законность. 1992. № 6 - 7. С. 13; Мелкумов В.Г. Функции советской прокуратуры // Советское государство и право. 1980. № 11. С. 89

5. Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права. 2009. № 5

6. Там же

7. Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 57