УДК 342.51+342.53(574)
д.ю.н. ассоциированный профессор Сулейманов А.Ф.
Академия экономики и права, Казахстан
Основные направления участия
Президента Республики Казахстан в обеспечении формирования и эффективного
функционирования Конституционного Совета
Одним из направлений взаимодействия
Президента Республики Казахстан с Конституционным Советом является полномочия
главы государства по участию в формировании состава и обеспечению деятельности
последнего. Согласно п.2 и 3 ст.71 Конституции Республики Президент назначает
Председателя и двух членов Конституционного Совета.
Полномочиями по участию в формировании органов
конституционного контроля обладают главы государств и в других странах мира.
Такое участие осуществляется в следующих формах.
1. Президент представляет кандидатуры членов
конституционных судов всему составу парламента (Азербайджан, Венгрия,
Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан) или одной из его палат (Российская
Федерация, Хорватия).[1]
2. Члены Конституционного Суда самостоятельно
назначаются главой государства и парламентом (верхней палатой) на паритетной
основе (Беларусь). [2]
3. В формировании органа конституционного
контроля участвуют все ветви власти:
парламент, Президент (выступает не только как глава государства, но и как глава
исполнительной власти) и судебная власть: в Грузии и Корее - Верховный Суд, в
Молдове - Высший совет магистратуры, на Украине, в Болгарии и Италии –
соответственно Всеукраинский съезд судей или собрание судей верховных судов
общей и административной юстиции. [3]
4. Члены конституционного суда назначаются
только главой государства (Египет, Сирия, Тунис).
5.
Членов Конституционного Суда назначает глава государства с согласия Сената (Чехия) или по представлению других
органов: в Словакии – по представлению Национального собрания; в Австрии – по
предложениям палат парламента и правительства; в Испании – по предложениям
Палаты депутатов (четыре судьи), Сената (четыре судьи), Правительства (два
судьи), Высшего совета магистратуры (два судьи).
6. И, наконец, еще один способ не предполагает
участия Президента в формировании органов конституционного контроля, отдавая
все полномочия по назначению законодательной власти. Так, в Германии половина
судей избирается Бундестагом, половина – Бундесратом, в Польше все двенадцать
судей Конституционного трибунала избираются нижней палатой – Сеймом.[4]
Казахстанская модель формирования органа
конституционного контроля первоначально
была заимствована из Франции, где по три члена Конституционного Совета
назначается председателями Национального Собрания (нижней палаты парламента) и
Сената, три члена, включая Председателя, - Президентом страны. У нас также до
конституционной реформы 2007 г. полномочиями по назначению членов
Конституционного Совета обладали председатели Палат. После внесения изменений и
дополнению в Конституцию Законом РК от 21 мая 2007 г. от председателей Палат
эти полномочия перешли, соответственно, Сенату и Мажилису.
Для
Председателя и членов Конституционного Совета Конституционным законом от 29 декабря 1995 г. (ст.14)
закреплены специальные основания для приостановления их полномочий, тогда как
для политических государственных служащих они не установлены, что означает
передачу этого вопроса на усмотрение самого органа или должностного лица,
назначившего их.
Президент
вправе по ходатайству Конституционного Совета приостановить полномочия
Председателя или члена Конституционного Совета, если он:
- без
уважительных причин не менее трех раз подряд не участвовал в заседаниях
Конституционного Совета;
- по состоянию здоровья не способен длительное время
выполнять свои обязанности;
- признан безвестно отсутствующим по решению суда, вступившему в законную силу.
Полномочия Председателя и члена Конституционного
Совета могут быть приостановлены также в случае, если в установленном законом
порядке дано согласие на его арест, привлечение к административной или
уголовной ответственности, на возбуждение в суде соответствующего ходатайства о
применении принудительных мер медицинского характера, признании недееспособным
или ограничении в дееспособности.
Из содержания ст.14 Конституционного закона не совсем
ясно, нужно ли ходатайство Конституционного Совета в случае привлечения его
членов к уголовной или административной ответственности и т.д. Поскольку данное
положение закреплено отдельным пунктом (2), не предусматривающим такого
ходатайства, получается, что Президент, соответствующая Палата Парламента
выносят решение самостоятельно, не основываясь на чьем-либо представлении.
Очевидно, что основой для приостановления полномочий в данной ситуации будет решение
Парламента о лишении неприкосновенности,
кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений. Однако необходимо подчеркнуть, что согласие высшего представительного органа
дается только на арест, привод члена
Конституционного Совета, применение к нему мер административного взыскания,
налагаемых в судебном порядке, привлечение к уголовной ответственности.
В частности,
порядок внесения соответствующих представлений в Парламент Генеральным
Прокурором определен ст.688 Кодекса РК об административных правонарушениях от
30 января 2001 г. [5] и ст.497 УПК РК от 13 декабря 1997 г. [6]
Но ни
Конституция, ни Конституционный закон не предусматривают, кто дает согласие на
применение в отношении члена Конституционного Совета принудительных мер медицинского характера, признание его в
судебном порядке недееспособным или ограниченно дееспособным.
По нашему
мнению, это право можно было бы предоставить Президенту и Палатам Парламента,
внеся необходимые коррективы в Конституцию (ст.71 п. 5), Конституционный закон
от 29 декабря 1995 г. и Регламент Конституционного Совета. Тогда их право на
приостановление полномочий члена Конституционного Совета в подобной ситуации
имело бы под собой логическую основу.
Кроме того,
следует дополнить перечень оснований для приостановления полномочий
обстоятельством, когда член Конституционного Совета зарегистрирован кандидатом
в Президенты, в депутаты Парламента или маслихатов.
Решение о
приостановлении полномочий Председателя или члена Конституционного Совета
принимается не позднее одного месяца со дня обнаружения оснований для
приостановления полномочий. Полномочия Председателя или
члена Конституционного Совета приостанавливаются до отпадения оснований к их
приостановлению.
Ст.15 Конституционного закона закрепляет порядок и
основания прекращения полномочий членов Конституционного Совета. Так, Президент
вправе прекратить досрочно полномочия Председателя и назначенного им члена
Конституционного Совета вследствие:
1)
удовлетворения прошения об отставке;
2) состоявшегося о нем обвинительного приговора
Верховного Суда, вступившего в законную силу;
3) признания его недееспособным решением суда, вступившим
в законную силу;
4) признания его умершим решением суда, вступившим в
законную силу;
6) несоблюдения условий, предусмотренных пунктом 2 статьи 10 Конституционного закона;
7) нарушения присяги, невыполнения требований Конституции республики и Конституционного закона, совершения
порочащего поступка, несовместимого с его высоким статусом;
8) назначения с нарушением требований, установленных Конституцией и Конституционным законом;
9) истечения установленного Конституцией срока пребывания в должности;
10) достижения шестидесяти лет, в исключительных
случаях шестидесяти пяти лет, за исключением экс-Президента республики;
11) вступления в политическую партию или иное
общественное объединение, преследующее политические цели.
Полагаем¸
что эта статья содержит неполный перечень оснований освобождения от должности
членов органа конституционного контроля. О необходимости дополнения последнего
из названных оснований мы уже говорили выше. Однако есть и другие моменты, о
которых «забыл» законодатель.
В частности,
полномочия должны прекращаться, в случае решения суда о признании члена Конституционного Совета не
только недееспособным, но и ограниченно дееспособным, о применении к нему
принудительных мер медицинского характера; избрания его Президентом, депутатом
Парламента или маслихата, назначения или избрания на другую государственную
должность, перехода на другую работу (например, в частный сектор); прекращения
гражданства Республики Казахстан; выезда на постоянное место жительства за
пределы страны.
Кроме того,
учитывая, что пенсионный возраст в стране сейчас увеличен, пп.10) лучше
исключить. Ведь члены Конституционного Совета назначаются не пожизненно, а
всего на шесть лет. Данная норма подрывает их независимый статус, так как оставляет
возможность для досрочного освобождения «неудобного» члена Конституционного
Совета.
Таким
образом, ст.15 Конституционного закона «О Конституционном Совете Республики Казахстан» нуждается в
соответствующих дополнениях и коррективах.
Особым
статусом обладает экс-Президент. В отличие от других членов Конституционного
Совета он занимает свою должность не в порядке назначения, а по праву. Срок его
полномочий не ограничен. На него не распространяются специальные требования к
должности (высшее юридическое образование и стаж работы по юридической
специальности). Он не приносит присягу. Думается, это не совсем правильный
подход, исходящий из буквального
толкования норм Конституционного закона от 29 декабря 1995 г. Если
допускать, что его отдельные члены могут считать себя не связанными
определенными обязательствами, то тем самым подрывается статус самого Совета
как органа, обеспечивающего верховенство Конституции. Кроме того, ст.11 данного
акта, определяющая независимость Председателя и членов Конституционного Совета
и их подчинение только Конституции и Конституционному закону, распространяется
не только на назначаемых членов, но и на пожизненных.
На
экс-Президента распространяются те же ограничения по занятию должностей и
предпринимательской деятельностью. Он не может состоять и в политической
партии. Однако говорить о его полной политической отстраненности нельзя, т.к.
он имеет ряд политических полномочий. Речь, прежде всего, идет о первом
Президенте РК. Они закреплены конституционными законами «О Президенте
Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 г. [7] и «О Первом Президенте
Республики Казахстан» от 20 июля 2000 г. [8].
На него распространяются те же гарантии, что и на других членов Совета.
Но, помимо них, данные законы
предусматривают дополнительные гарантии и повышенное обеспечение его
деятельности.
В то же
время особый статус экс-Президента поднимает ряд вопросов. Можно ли освободить экс-Президента от
должности или приостановить его полномочия по основаниям, предусмотренным
конституционным законодательством? Если да, то кто будет освобождать его от
должности или приостанавливать его полномочия?
Для ответа
на эти вопросы еще раз проанализируем основания и порядок приостановления и
прекращения полномочий членов Совета.
На наш
взгляд, такие основания приостановления полномочий, как отсутствие без
уважительных причин не менее трех раз подряд в заседаниях Конституционного
Совета, неспособность по состоянию здоровья длительное время выполнять свои
обязанности и признание безвестно отсутствующим по решению суда, вступившему в законную силу, не
могут распространяться на него в силу его пожизненного членства, возможности
возложения на него специальных миссий, продолжения его политической
деятельности, хотя и в новом качестве. Трудно также представить, что он может
безвестно исчезнуть, тем более что подлежит охране.
Что касается
такого основания, как дача согласия на арест, привлечение к административной
или уголовной ответственности, на возбуждение в суде соответствующего
ходатайства о применении принудительных мер медицинского характера, признании
недееспособным или ограничении в дееспособности, то оно, конечно, оно должно
распространяться и на экс-Президента. Однако здесь есть свои сложности,
обусловленные не совсем ясным определением в законодательстве пределов его
неприкосновенности.
Основаниями прекращения полномочий экс-Президента в
качестве члена Конституционного Совета можно признать такие безусловные
основания, как состоявшийся о нем
обвинительный приговор Верховного Суда, вступивший в законную силу, признание недееспособным решением суда,
вступившим в законную силу, признание умершим решением суда, вступившим в
законную силу, его смерть, несоблюдение условий, предусмотренных п.2 ст.10 Конституционного закона «О Конституционном
Совете Республики Казахстан», вступление в политическую партию или иное
общественное объединение, преследующее политические цели, невыполнение
требований Конституции и Конституционного закона.
Не могут
распространяться на экс-Президента такие основания, как нарушение присяги,
назначение с нарушением установленных требований, истечение срока пребывания в
должности, достижение шестидесяти лет, в исключительных случаях шестидесяти
пяти лет. Отсутствие верхнего возрастного предела для экс-Президента прямо
предусмотрено Конституционным законом о Конституционном Совете. Требования к
экс-Президенту и срок его полномочий не установлены. Присягу он не приносит.
Что касается
такого основания, как удовлетворение прошения об отставке, то в литературе
высказывалось мнение о том, что правило о возможности отставки на пожизненных
членов Конституционного Совете не распространяется. [9]
На наш
взгляд, пожизненный статус экс-Президента не снимает его права подать в
отставку с должности члена
Конституционного Совета. Ведь занятие этой должности – почетное
право-привилегия бывшего высшего должностного лица страны, но его никак нельзя
расценивать как повинность, которую он должен нести пожизненно. К тому же у
экс-Президента могут возникнуть личные причины, не позволяющие ему эффективно
осуществлять полномочия в качестве члена Совета. Например, состояние здоровья.
Совершение порочащего поступка со стороны бывшего главы государства или его
близких родственников, привлечение их к уголовной ответственности, учитывая
повышенное внимание к фигуре экс-Президента, общественный резонанс, который
может вызвать эти действия, также являются возможными причинами добровольной
отставки.
Приостановление
и прекращение полномочий экс-Президента, учитывая его особый статус, можно предоставить действующему
Президенту.
В связи с
изложенным, необходимо внести в Конституционный закон от 29 декабря 1995 г. «О
Конституционном Совете Республики Казахстан» соответствующие положения.
Литература:
1.Конституционное
(государственное) право зарубежных стран. Учебник. Том 2. – С.335; Очерки конституционного права иностранных
государств. – С.176; Конституции стран СНГ.
- Алматы: Жетi жаргы, 1999. – С.36, 220, 292, 305, 354
2.Конституции
стран СНГ. -
С.67, 99
3.Конституционное
(государственное) право зарубежных стран. Учебник. Том 2. – С.336; Очерки
конституционного права иностранных государств. – С.176; Конституции
стран СНГ. -
С.126-127, 258, 406
4.Конституционное
(государственное) право зарубежных стран. Учебник. Том 2. – С.336; Сравнительное конституционное право. –
С.175-176
5.Кодекс РК об административных правонарушениях от 30
января 2001 г. //Ведомости Парламента РК. - 2001. - № 5-6. - Ст. 24
6.Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан
от 13 декабря 1997 г. //Ведомости Парламента РК. - 1997. - № 23. - Ст.335
7.Конституционный
закон РК от 26 декабря 1995 г. «О Президенте Республики Казахстан» //Ведомости
Верховного Совета РК. - 1995. - № 24. - Ст.172
8.Конституционный
закон РК от 20 июля 2000 г. «О Первом Президенте Республики Казахстан»
//Ведомости Парламента РК.- 2000. - № 10. -
Ст.232
9.
Конституционное право Республики Казахстан: Учебник /Сост. д.ю.н. проф. А.Т.
Ащеулов. – С.515