Семенчев И.И.

Донецкий государственный университет управления, Украина

Местное самоуправление и государственное управление:

общее и различия

Местное самоуправление, являясь одной из форм публичной власти, вместе с тем дает возможность рассматривать его как относительно самостоятельный элемент системы социального управления в контексте реализации государством управленческих функций.

Как социальная практика, местное самоуправление имеет более длительную историю в сравнении с государственным управлением, но до сих пор остаются невыясненными полностью как черты, которые их объединяют, так и те, которые составляют их различие, а иногда выступают основой для противоречия.

Вместе с тем, как это не прискорбно констатировать, на поверхности вопроса об их общих чертах лежит признание недостаточной эффективности их функционирования в условиях развития современного независимого и суверенного украинского государства.

Вполне очевидно, что поиск путей выхода из такой ситуации следует начинать с попытки выяснения теоретических оснований для единства и противоположностей между ними, как признанными общественными феноменами.

Существует точка зрения о том, что понятийный аппарат, которым пользуется современная отечественная наука о государственном управлении, разрабатывался на основе доминирования такого стереотипа иерархической системы органов государственной власти, по которому вся полнота власти на местах принадлежала местным советам (местным органам государственной власти).

Конституция Украины (ст. 140) определяет местное самоуправление как право территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках существующего законодательства, но, в большинстве случаев, это остается только декларацией и не обеспечивается функционированием соответствующих управленческих механизмов.

Местное самоуправление осуществляется как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (сельские, поселковые, городские, районный и областной советы и их исполнительные органы). Государственная власть присутствует на местах в виде местных государственных администраций, глав которых назначает Президент Украины

(ст. 106). При этом местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны советам в части делегированных полномочий и органам исполнительной власти высшего уровня (ст. 118) [1].

В связи с этим возможно предположить, что источником слабости и неэффективности местного самоуправления выступает неопределенность взаимоотношений между ним и органами государственной власти на местах, а снятие такой неопределенности должно послужить делу демократизации основных процессов социального управления, повышению его эффективности, поднятию и усилению роли местного самоуправления в обществе.

Одновременно с этим степень востребованности обществом местного самоуправления зависит от уровня развитости его (общества) гражданской составляющей. Именно развитость горизонтальных векторов в общественных отношениях позволяет говорить о той или иной степени социальной адекватности процессов управления в обществе. Признаки социальной адекватности в управлении означают направленность управленческих влияний, преимущественно в плоскости процессов самоорганизации [2]. Взаимоотношения в горизонтальной плоскости в меньшей мере опосредуются государством и существенно влияют на формирование в сознании людей местных интересов, которые в дальнейшем реализуются функционированием органов самоуправления. На осознание местных интересов влияет множество факторов: от ментальных характеристик основной массы населения данной территории, уровня культурного развития местных жителей, качества жизни населения до наличия зрелости признаков гражданского общества.

Традиционно сложилось таким образом, что именно государство предлагает обществу формат местного самоуправления и через определенные механизмы влияет с целью его упорядочения с учетом реальной ситуации на местах. При этом процессы добровольных объединений местных сообществ подлежат форматированию на основе функционирования управленческих механизмов, реализующих потенциал государственного управления. Это вполне распространенная форма диалога органов государственной власти и местного населения с целью создания жизнеспособных органов местного самоуправления. Его принципиальным условием выступает уточнение объема самоуправления, степени его автономности. Но при этом приоритеты местного сообщества вступают в противоречие с уровнем профессионализма и ответственности местных органов государственной власти, наличием необходимых финансовых и материальных ресурсов. Кроме того, результатом становится и взаимное недоверие как органов государственной власти на местах к органам местного самоуправления, так и местного сообщества в лице органов местного самоуправления к структурам государственной власти на местах [3].

Это, без сомнения, тревожный факт, хотя еще более тревожным представляется отсутствие доверия к органам власти у рядовых граждан. Так, по данным социологического мониторинга Е.И. Головахи, на вопрос о доверии местным органам власти в 2008 году получены ответы: “совсем не доверяю” – 20,8%; “преимущественно не доверяю” – 29,9%; “трудно сказать, доверяю или нет” – 28,2%. При этом дифференциации на органы местного самоуправления и местные органы государственной власти не предполагалось. Таким образом, недоверие выражено 78,9% опрошенных [4].

Существование местного самоуправления – факт нашей жизни. Под «местным самоуправлением» понимается деятельность территориальной общины и выборных органов в управлении ее делами. В свою очередь, управленческую деятельность в административно-территориальной единице, которая осуществляется через администрацию, которая назначается центральными или другими вышестоящими органами государственной власти (как прямое государственное управление на местах), понимают как «местное управление».

Но, так или иначе, несмотря на их различия по форме и содержанию, существует и нечто такое, что их объединяет. Прежде всего это – неэффективное решение проблем на местах. Вместе с тем как вариант выхода из создавшегося положения предлагается рассматривать «местное управление» как сложный механизм, включающий в свою структуру как местную государственную администрацию, так и органы местного самоуправления. Вполне понятно, что такой подход несет в себе реальную угрозу свертывания процессов демократизации в украинском обществе. Такой подход представляется достаточно легитимным, поскольку Конституция Украины трактует местное самоуправление как относительно отдельную, составную часть государственного механизма, обеспечивающего реализацию юридически-властных полномочий. Тем более, что юридически закрепленные властные полномочия, в свою очередь, определяются как признак, прежде всего, государственных органов и их должностных лиц [5].

Это косвенно подтверждает и сложившееся в украинской науке о государственном управлении достаточно четкое представление о спектре функций местного самоуправления, а именно:

- обеспечение комплексного социально-экономического и культурного развития соответствующей территории, региона;

- владение, управление коммунальной собственностью и их использование;

- предоставление социальных и административных услуг населению;

- обеспечение общественной безопасности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан;

- привлечение населения к участию в решении вопросов местного значения;

- социальная защита населения [6].

Относительно функций государственного управления в литературе сложилось понимание их как содержания управления на определенном уровне, как базовых видов деятельности, выполняемых управленцами. Так, по О. Оболенскому, функции государственного управления – специфические по предмету, содержанию и средствам обеспечения целостные управляющие влияния государства. Управленческие функции государственных органов – юридически выраженные управляющие влияния отдельных органов, которые имеют право и обязаны осуществлять их по отношению к определенным объектам управления или компонентов определенных структур. Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и воссоздают способы их реализации, раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления [7].

Таким образом, основные различия и общность «местного самоуправления» и «государственного управления» на местах лежат в области недостаточно разведенных понятий и нечеткости реализации порученных функций. Вместе с тем усугубляет различия в уровне решения стоящих задач и в значительной мере обуславливает неэффективность функционирования органов государственного управления и, соответственно, органов местного самоуправления с использованием существенно отличающихся ресурсных баз. Существование местного самоуправления в современном варианте для государства, к сожалению, выглядит как некая уступка демократии. Но до действительной демократии, как народовластия на всех уровнях управления, еще очень и очень далеко.

Следовательно, чтобы можно было говорить о местном самоуправлении и государственном управлении на местном уровне с перспективой достижения их эффективности, следует помнить, что единственным источником власти является народ Украины. И народу, в сущности, безразлично, как устроены механизмы государственного и местного самоуправления, каковы принципы различения ресурсной базы различных уровней управления, какие функции реализуются на каждом из управленческих уровней. Настоящая демократия в государстве будет реальностью, когда на деле, а не декларативно, власть будет подотчетна народу, нести ответственность за исполнение возложенных функций, защита прав рядового гражданина станет главным приоритетом государства без различия уровня, на котором следует защищать интересы и обеспечивать реализацию прав этого самого Гражданина.

Литература

1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. – К.: Преса України, 1997.

2. Бурега В.В. Социально-адекватное управление: концептуализация модели: монография / В.В. Бурега. – Донецк: ДонГУУ, 2005. – 171 с.

3. Туровский Р. Местное самоуправление: к организации эффективной власти / Р. Туровский // Общественные науки и современность. – 2005. – № 6. – С. 68-79.

4. Головаха Є. Українське суспільство 1992–2008: Соціологічний моніторинг / Є. Головаха, Н. Паніна. – К.: Ін-т соціології НАН України, 2008. – 85 с.

5. Борденюк В. Місцеве самоврядування як форма децентралізації державної влади: конституційно-правові аспекти / В. Борденюк // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. – 2004. – №3. – С. 420-431.

6. Малиновський В. Соціальна природа і сутність функцій місцевого самоврядування / Малиновський В. // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. – 2004. – № 2. – С. 304-308.

7. Державне управління та державна служба: словник-довідник / уклад. О.Ю. Оболенський. – К.: КНЕУ, 2005. – 480 с.