Государственное управление: 2.современные технологии управления

д.е.н. Юшин С.О., Брусенко М.А.

ННЦ «Інститут аграрної економіки» УААН

ДЕРЖАВНЕ РУГУЛЮВАННЯ КОМПЛЕКСНОГО

СТАЛОГО РОЗВИТКУ СІЛЬСЬКИХ ТЕРИТОРІЙ

Аграрне питання в усі часи – це «наріжний камінь» будь-якої держави. Ще у сиву давнину на Заході це визнавав Платон, а на Сході – Конфуцій. Та й у Біблії, перші виробники – аграрії (Каїн і Авель), які не спромоглися узгодити пріоритетів рослинництва і тваринництва, що надалі призвело до руйнівних наслідків. З огляду на 100-разові врожаї ячменю, і у біблійні часи людство рухалося інноваційним шляхом. Але невирішеність відносин власності, знов таки, призвела до знищення тогочасних високих технологій. Що ж, у 20-му столітті після Р.Х. Й.Сталін також негативно оцінював бажання селян вивозити на ринок не зерно, а м’ясо та інші, як він висловлювався, «другорядні» продукти [1, с.217]. А про що свідчить вітчизняна статистика? Про те, що об’єм продукції сільського господарства в Україні за 1990-2006 рр. зменшився на 35 %: рослинництва – на 17,5 %, тваринництва – на 50 %, у тому числі м’яса – на 60,5 %. Одночасно українське село занепадає і у демографічному, і у соціально-трудовому відношенні [2]. Галузь стає потужним забруднювачем довкілля: 35-40 %, земель і водойм – до 50 % [3, с. 94]. Отже, альтернативи сталому розвитку сільського господарства і сільських територій в Україні просто не існує. Таким є для неї Виклик часу, який чекає своєї адекватної Відповіді. Згідно із Законом Виклику-і-Відповіді (А.Дж.Тойнбі), занадто гарні умови історично заохочують повернення до природи, зупинку зростання [4, с.126]. Але країни у глобальній конкуренції перемагають не шляхом механічних перенесень моделей країн-лідерів у власні реалії, а ретельним відбором позитивних цінностей, бо ж усі інститути у різних середовищах створюють вкрай різний ефект [5, с.72, 468]. М.Портер, досліджуючи феномен перетворення Ізраїлю (де більшість території є пустелею) на успішного виробника аграрної продукції, констатує: країна створює середовище, яке дозволяє її фірмам швидше оновлювати технологію, ніж це роблять їх закордонні конкуренти (успіх там, де конкурентні переваги чи заохочені урядом, чи є наслідком тиску обставин) [6, с.34, 39, 89]. На сьогодні в України переважає тиск вимог Міжнародних фінансових організацій (МФО); Європейської хартії місцевого самоврядування, Міжнародної організації стандартизації (ІСО), і у т.ч. ІСО 14 000, Міжнародних екологічних актів; Міжнародної організації праці (МОП); Європейської соціальної хартії, Продовольчої і сільськогосподарської організації (ФАО) ООН, Світової організації торгівлі (СОТ) і т.і. А тому й дослідження еволюції правових засад сталого розвитку сільських територій України є цілком актуальною задачею.

На сьогодні Україна зосереджена на історичному пошуку прийнятної саме для неї позиції між швидким поточним ефектом (глобальний виробничий раціоналізм) та повільним майбутнім ефектом (національні пріоритети соціалізації та екологізації життєвого простору). Знаходження такої позиції і знаменуватиме національний шлях розвитку України. Одним з пунктів даного шляху і метою нашого дослідження є з’ясування узгодженості умов сталого розвитку сільських територій (регіонів, місцевостей тощо) України із чинним правовим простором сталого розвитку галузі та економіки держави загалом.

Підвалини сталого розвитку територій України загалом і сільських її територій зокрема, безумовно, закладені у Конституції України, яка у 1996 р. проголосила людину найвищою соціальною цінністю (ст.3) і заборонила використовуватися будь-яку власність (і природні ресурси як об’єкти права власності) на шкоду людині і суспільству (ст.13), забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України разом із збереженням генофонду її народу визнано обов’язком, а економічної її безпеки – найважливішою функцією держави (ст.16 і 17); соціо-еколого-економічні засади праці знайшли своє місце й у ст. 43-66, адміністративно-територіальний устрій – у ст. 132-133, а місцеве самоврядування – у ст. 140-144. Це було втілено у визначене Законом «Про основи національної безпеки» (№ 964, 2003 р.) поняття «національна безпека» як захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються їх сталий розвиток, а також своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам; нейтралізацію цих загроз має забезпечити адаптація законів України до законів Європейського Союзу (ЄС), продовольча безпека на основі впровадження екологічно безпечних, ресурсо- та енергозберігаючих технологій, а також істотне посилення соціальної складової економічної політики. Загальні схеми конституційного та безпекового простору сталого розвитку людини, екології та економіки України, і конституційного простору адміністративно-територіального устрою держави з відповідними головними функціями чинних органів місцевого самоврядування (ОМС) та органів державної влади (ОДВ) диспозиційно представлені на рисунках 1 і 2.

Тут корисним є аналіз аналогічного іноземного досвіду. Так, у Федеральній Конституції Швейцарії (18.12.1998р.) декларується (ст.5) принцип верховенства права: діяльність держави повинна відбуватися в громадських інтересах та відповідно до встановлених цілей; державні органи та приватні особи повинні діяти сумлінно; конфедерація та кантони поважають міжнародні закони. Згідно ж із ст.6, всі особи є відповідальними за себе, та повинні використовувати свої здібності для того, щоб зробити свій внесок для досягнення цілей держави та суспільства. Глава 3 визначає соціальні задачі Швейцарії так: конфедерація та кантони роблять все можливе для гарантування того, що: а/b) кожна особа користується соціальною безпекою і необхідною охороною здоров'я; c) сім'я захищається та підтримується державою; d) кожен, хто є здатним до праці, утримує себе шляхом роботи на справедливих та адекватних умова тощо. Конфедерація та кантони роблять все можливе для надання кожній особі гарантій захисту від економічних впливів в період старості, неспроможності, хвороби, нещасного випадку, безробіття, материнства, сирітства та вдівства, а також сприяють реалізації соціальних задач в рамках їх конституційних повноважень та існуючих засобів. Ніяке право ангарія не може випливати з соціальних задач (термін «ангарія» ще за часів Візантії, у феодальній Італії та деяких інших країнах Європи досить часто використовувалося і для позначення барщини та інших видів оброчних повинностей на користь землевласників).

Рис.1. Загальна схема конституційного та безпекового простору

сталого розвитку людини, економіки та екології України

Конфедерація і кантони прагнуть до стійкої рівноваги між природою (з її можливостями до самооновлення) та її використанням людьми (ст.73); приймає закони про захист людини та природного середовища від шкоди та пошкоджень (ст.74); гарантує сплату збору на ліквідацію забруднення довкілля; встановлює принципи зонінгу, який приходиться на кантони та служить досягненню відповідного і зваженого використання земель і їх впорядкованому заселенню (ст.75). Економічний механізм: повага до економічної свободи при захисті інтересів державної економіки (ст.94). Порушення принципів економічної свободи (дії проти конкуренції) дозволені якщо вони передбачені Федеральною Конституцією чи основані на монополії кантонів. Конфедерація може приймати закони щодо приватної економічної активності і робить все можливе для створення єдиного економічного простору (ст.95), та закони про боротьбу з економічними або соціальними руйнуючими впливами картелей та іншими обмеженнями конкурентності, здійснює заходи по запобіганню зловживанням у фіксуванні цін суб’єктами, які користуються пануючим положенням на ринку; проти нечесної конкуренції (ст.96); приймає заходи для захисту споживачів (ст.97); вживає заходи для створення збалансованого економічного розвитку, запобігання та боротьби з безробіттям та інфляцією; враховує економічний розвиток різних регіонів; веде співробітництво з кантонами та економічними округами; в сфері кредитування та грошового обігу, в іноземній торгівлі та публічних фінансах, вона може, при необхідності, відходити від принципів економічної свободи; в своїй бюджетній політиці, Конфедерація, кантони та муніципалітети приймають до уваги економічний розвиток; для стабілізації економіки Конфедерація має право тимчасово стягувати додаткові збори або встановлювати зниження федеральних податків та зборів: акумульовані фонди заморожуються; після їх звільнення прямі додаткові збори відшкодовуються в індивідуальному порядку, та непрямі додаткові збори використовуються для надання знижок або створення робочих місць; Конфедерація може зобов'язати фірми акумулювати резерви для створення робочих місць; для цього вона надає податкові пільги та може зобов'язати кантони надавати такі пільги (ст.100).

Рис.2. Загальна схема конституційного простору

адміністративно-територіального устрою України

Конфедерація також може підтримувати економічно загрозливі регіони та сприяти галузям економіки та професійній діяльності, якщо очікуваних в розумних межах заходів самодопомоги є недостатньо для збереження їх існування; при необхідності, відступати від принципів економічної свободи (ст. 103); вона гарантує, що сільське господарство сприяє шляхом врегульованої та ринково-орієнтованої економіки: забезпеченню населення країни продуктами харчування; збереженню чільних національних ресурсів та цінності сільського ландшафту; c) децентралізації заселення країни. В додаток до тих засобів самодопомоги, які можуть розумно очікуватися від сільського господарства, та, при необхідності, відступу від принципів економічної свободи Конфедерація сприяє фермам, що займаються культивацією земель. Вона також повинна розподілити дії таким чином, щоб сільське господарство могло виконувати свої багаточисленні функції. Головними її повноваженнями та завданнями є: а) забезпечення сільськогосподарських доходів прямими виплатами, зберігання чесного та адекватного прибутку за надані послуги за умови дотримання екологічних вимог; b) сприяння шляхом економічних стимулів формам продукції, що є близькими до природи та сприятливими для навколишнього середовища і тварин; c) прийняття законів про оголошення місця виробництва, якості, способів виробництва та виготовлення продуктів харчування; d) захист довкілля від забруднення в результаті використання добрив, хімічних та інших допоміжних речовин; e) можливість заохочення до сільськогосподарських досліджень, планування та набування освіти та субсидіювання внесків; f) можливість приймати закони щодо консолідації сільської власності. Для виконання зазначених завдань Конфедерація інвестує призначені кошти з сільськогосподарської сфери а також із загальних федеральних фондів (ст.104).

Вітчизняне місцеве самоврядування на законодавчому рівні формується як складна система, яка складається з визначених адміністративно-територіальних одиниць (АТО) з розподіленими повноваженнями, де районні та обласні ради представляють лише спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст з функціями планування та бюджетування розвитку місцевих рівнів (рисунок 3).

Рис.3. Принципова схема побудови системи національного місцевого самоврядування в Україні

Загалом, стаття 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає його як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади (жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста) самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст). Стаття 18 Закону визначає таке: 1) відносини ОМС з підприємствами, установами і організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих ОМС законом; 2) з питань, віднесених до відання ОМС, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію; 3) ОМС можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. Інакше кажучи, місцеве самоврядування в Україні має достатні повноваження для проведення активної політики у частині контроля за відповідністю діяльності підприємств задачам сталого розвитку усіх тих територій, які знаходяться під їхньою юрисдикцією.

Наприклад, у виключну компетенцію сільських і селищних рад (рисунок 4) входить затвердження програм соціально-економічного розвитку відповідних АТО, вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, і також про скасування такого дозволу, узгодження розміщення нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких включає відповідну територію тощо. Тобто, контрольні повноваження рад на первинному рівні у аспекті сталого розвитку територій є досить суттєвими.

Стаття 28 Закону визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі бюджету, фінансів і цін: а) власні (самоврядні): 1) складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів; 2) встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності; 5) залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища; б) делеговані повноваження: 1) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов’язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності; 2) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів; 3) також сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території.

Вищезгадані повноваження одночасно підкріплюються повноваженнями у сферах управління комунальною власністю (стаття 29), житлово-комунального господарства (ЖКГ), побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку (стаття 30), будівництва (стаття 31), освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту (стаття 32), регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища (стаття 33), соціального захисту населення (стаття 34), а також і зовнішньоекономічної діяльності (стаття 35). Інакше кажучи повноваження даного рівня місцевого самоврядування дозволяють йому активно сприяти власному сталому розвитку.

Рис.4. Правові засади виключної компетенції сільских і селищних

рад та повноваження їх виконавчих органів в Україні

Перелік питань, які вирішуються виключно районними і обласними радами, наведено на рисунку 5. Згідно ж статті 44 Закону ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям (МДА): 1) підготовку і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань; забезпечення виконання рішень ради; 2) підготовку пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідно областей та загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України; 3) забезпечення збалансованого економічного і соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів; 4) підготовку і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України; 5) сприяння інвестиційній діяльності на території району, області; 6) об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання на пайових засадах об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони праці та охорони навколишнього природного середовища; 7) залучення в порядку, встановленому законом, підприємств, установ та організацій, які не належать до комунальної власності, до участі в обслуговуванні населення відповідної території, координація цієї роботи; 8) затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту; 9) підготовку питань про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією; 10) організацію охорони, реставрації, використання пам’яток історії та культури, архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення; 11) підготовку висновків щодо проектів місцевих містобудівних програм відповідних АТО, що затверджуються сільськими і селищними радами; 12) видачу відповідно до законодавства забудовникам архітектурно-планувальних завдань та технічних умов на проектування, будівництво, реконструкцію будинків і споруд, благоустрій територій та надання дозволу на проведення цих робіт; 13) забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки, усіх видів освіти, охорони здоров’я, культури, фізичної культури і спорту, туризму тощо; 14) підготовку і подання на затвердження ради пропозицій щодо організації територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об’єктів пам’ятками історії або культури, які охороняються законом; 16) координацію на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів; 17) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського, пов’язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок; 18) забезпечення виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих районними, обласними радами. Крім того, обласні ради делегують обласним державним адміністраціям: 1) визначення відповідно до закону розміру відрахувань підприємствами, установами та організаціями, що надходять на розвиток шляхів загального користування в області; 2) погодження у випадках, передбачених законом, з відповідними сільськими, селищними, міськими радами питань щодо розподілу коштів за використання природних ресурсів, які надходять до фондів охорони навколишнього природного середовища; 3) підготовку проектів рішень про віднесення лісів до категорії захисності; 4) прийняття у встановленому законом порядку рішень про заборону використання окремих природних ресурсів загального користування; 5) визначення відповідно до законів режиму використання територій рекреаційних зон; 6) затвердження для підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, лімітів викидів і скидів забруднюючих речовин у довкілля та лімітів розміщення відходів у законодавчо передбачених випадках.

Рис.5. Перелік питань, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях

Головні повноваження місцевих державних адміністрацій (МДА) у системі органів державної влади (ОДВ) від завдань до функції контролю наведені на рисунку 6. Крім того, згідно із статтею 17 Закону, МДА 1) розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання; 2) забезпечує ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів; 3) складає необхідні для управління соціально-економічним розвитком відповідної території баланси трудових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, місцевих будівельних матеріалів, палива; визначає необхідний рівень обслуговування населення відповідно до нормативів мінімальних соціальних потреб; проводить розрахунок коштів та визначає обсяг послуг, необхідних для забезпечення передбаченого законодавством рівня мінімальних соціальних потреб; 4) подає раді висновки щодо доцільності розміщення на відповідній території нових підприємств та інших об’єктів незалежно від форм власності; 5) вносить за погодженням з ОМС пропозиції про створення спеціальних (вільних) економічних зон, зміну статусу та території цих зон; 6) розглядає та приймає рішення за пропозиціями ОМС щодо проектів планів та заходів підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території; 7) розробляє пропозиції з фінансово-економічного обгрунтування обсягів продукції, що підлягає продажу для державних потреб за рахунок державного бюджету; на пропозиції ОМС формує обсяги продукції, що поставляється для місцевих потреб за рахунок коштів бюджетів МС та інших джерел; 8) розробляє та вносить пропозиції до проектів державних програм соціального та економічного розвитку України, а також довгострокових прогнозів і проектів індикативних планів розвитку відповідних галузей народного господарства, їх фінансово-економічного забезпечення і т.і.

Згідно ж із статтею 18 Закону, МДА 1) складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання; 2) подає до ОВВ вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу об’єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб; 3) отримує від усіх суб’єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і виконання бюджету; 4) здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління МДА вищими органами державної та виконавчої влади або ОМС, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов’язаних із розвитком ЖКГ, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством; 5) у спільних інтересах територіальних громад об’єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв’язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров’я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об’єктів, в тому числі їх придбання для задоволення потреб населення та фінансує здійснення цих заходів; 6) здійснює в установленому порядку регулювання інвестиційної діяльності; 7) регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання ЖК послуг підприємствами, визначає і встановлює норми їх споживання, а також контролює їх додержання.

Згідно ж із п.5 статті 19 Закону, МДА забезпечує реалізацію державної політики сприяння розвитку малого бізнесу, подає допомогу підприємцям, які займаються розробкою і впровадженням інноваційних проектів, виробництвом товарів народного споживання, будівельних матеріалів, наданням побутових, комунальних та інших послуг населенню, підготовкою кваліфікованих кадрів.

Рис.6. Головні повноваження місцевих державних адміністрацій (МДА) у системі органів державної влади (ОДВ) від завдань до функції контролю

Одночасно, стаття 21 Закону, МДА 1) розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості грунтів, що перебувають у державній власності; 2) розпоряджається землями державної власності відповідно до закону; 3) розробляє, подає на затвердження відповідної ради та забезпечує виконання регіональних екологічних програм; звітує перед відповідною радою про їх виконання; вносить до відповідних органів пропозиції щодо державних екологічних програм; 4) вживає заходів до відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, організаціями і громадянами; 5) вносить пропозиції відповідним ОМС щодо організації територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення; 6) інформує населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються до його поліпшення; 7) організовує роботу по ліквідації наслідків екологічних аварій, залучає до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм власності та громадян; 8) вносить пропозиції про зупинення діяльності підприємств, установ, організацій усіх форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля і санітарних правил; 9) розробляє і забезпечує дотримання правил користування водозабірними спорудами тощо.

На виконанню згаданих вище повноважень МДА спрямовані (стаття 22) 1) реалізація державної політики в галузі науки, освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім’ї та молоді; 2) сприяння розвитку науки і техніки, реалізація регіональних науково-технічних програм, впровадження нових екологічно безпечних технологій, підвищення технічного рівня виробництва та якості продукції, вирішення науково-технічних проблем, що мають першочергове значення для підвищення її ефективності та конкурентоспроможності; забезпечення охорони прав винахідників і раціоналізаторів, створення територіальних інноваційних центрів і технопарків; 3) виконання програми щодо обов’язковості повної загальної середньої освіти, здійснення загального керівництва закладами науки, освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення; 4) заходи до збереження мережі закладів освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту та розробка прогнозів її розвитку, враховання їх при розробці проектів програм соціально-економічного розвитку; 6) організація роботи медичних закладів по поданню допомоги населенню, надання встановлених пільг тощо.

Згідно із стеттю 23 Закону, МДА реалізує державну політику соціального забезпечення і соціального захисту соціально незахищених громадян; створює мережу, забезпечує зміцнення і розвиток МТБ закладів соціального захисту населення, підвищення рівня і якості обслуговування в них; розробляє і забезпечує виконання комплексних програм поліпшення обслуговування соціально незахищених громадян і всебічний розвиток їх обслуговування тощо.

Згідно із статтею 24 Закону, МДА: забезпечує реалізацію державних гарантій у сфері праці; розробляє та організовує виконання перспективних та поточних територіальних програм зайнятості та заходи щодо соціальної захищеності різних груп населення від безробіття; забезпечує соціальний захист працюючих, зайнятих на роботах з шкідливими умовами праці на підприємствах усіх форм власності, якісне проведення атестації робочих місць; 5) бере участь у веденні колективних переговорів і укладанні територіальних тарифних угод, а також у вирішенні колективних трудових спорів (конфліктів).

Згідно із статтею 26 Закону, МДА забезпечує виконання зобов’язань за міжнародними договорами України на відповідній території; сприяє розвитку міжнародного співробітництва в галузі економіки, захисту прав людини, екологічної безпеки, охорони здоров’я, науки, освіти, туризму і т.і.; укладає договори з іноземними партнерами про співробітництво; сприяє підприємствам у їх зовнішньоекономічних зв’язках незалежно від форм власності; сприяє розвитку експортної бази; організовує прикордонну і прибережну торгівлю; вносить до відповідних органів пропозиції із залучення іноземних інвестицій для розвитку економічного потенціалу відповідної території. При цьому також враховуються й обмеження з інших блоків чинного законодавства (рисунок 7).

	Закон «Про генеральну схему планування території України» (№ 3059, 2002 р.)

Рис.7. Еволюція нормативно-правового простору України у частині

програмного розвитку територій і населених пунктів (1992-2002 рр.)

Декларація «Про державний суверенітет України» (1990 р.) наголосила на тому, що усі природні ресурси, а також весь економічний та науково-технічний її потенціал, є власністю її народу і використовуються з метою забезпечення його матеріальних і духовних потреб. Держава ж має право заборонити будівництво та припинити функціонування будь-яких підприємств, установ, організацій та інших об’єктів, які спричиняють загрозу екологічній безпеці. Отже, початково держава була орієнтована на сталий розвиток своє території.

Концепція переходу Української РСР до ринкової економіки (1990 р.) теж була орієнтована на сталий розвиток (системний вплив на розвиток соціально-економічних процесів з урахуванням тісних взаємозв’язків ринку капіталів, фінансів, товарів, праці та інших на базі формування необхідних економічних регуляторів і нормативів, методичної бази та відповідних державних органів; формування системи економічних інститутів державного управління; розробка і погодження стратегії економічної, соціальної та науково-технічної політики; укріплення умов функціонування ринку, активізацію ринкових відносин, пом’якшення впливу кризових явищ шляхом використання прав і можливостей, які уряд має у своєму розпорядженні, у т.ч. матеріально-технічні та фінансові ресурси; регулювання пропозиції та попиту на товари шляхом дотування їх споживання; перерозподіл доходів населення і суб’єктів господарювання у напрямі пом’якшення соціальної нерівності; стимулювання виробництв, що створюються на базі нових технологій, розвиток експортного виробництва, економічний захист стратегічно важливих виробництв; розробка і реалізація шляхом бюджетного фінансування регіональної політики; розробка і реалізація системи соціального захисту населення; вироблення і забезпечення дотримання вимог по охороні навколишнього середовища та його відтворення. У механізм соціального захисту була введена система науково-обгрунтованих соціальних нормативів, а в основу екологічної політики – принципи пріоритету екології над іншими проблемами соціально-економічного розвитку, державна підтримка екологічних заходів, врахування громадської думки із розміщення шкідливих виробництв, залучення різних джерел для фінансування екологічних програм.

Із набуттям державної незалежності, в Україні був прийнятий ряд правових актів стосовно програмованого сталого розвитку територій і населених пунктів. Закон “Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон” (СЕЗ) метою створення СЕЗ визначив залучення іноземних інвестицій та сприяння їм, активізацію спільно з іноземними інвесторами підприємницької діяльності для нарощування експорту товарів і послуг, поставок на внутрішній ринок високоякісної продукції та послуг, залучення і впровадження нових технологій, ринкових методів господарювання, розвитку інфраструктури ринку, поліпшення використання природних і трудових ресурсів, прискорення соціально-економічного розвитку України. Інший Закон (№ 356) визначив сутність територій пріоритетного розвитку (ТПР). З 1999 р. постановою Верховної Ради України була запропонована Концепція сталого розвитку населених пунктів. Прийнятий далі у 2000 р. Закон “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку (ЕСР) України” наголосив, що прогнозні та програмні документи ЕСР розробляються на основі комплексного аналізу демографічної ситуації, стану використання природного, виробничого, науково-технічного і трудового потенціалу, конкурентоспроможності економіки, оцінки досягнутого рівня розвитку економіки і соціальної сфери та з урахуванням впливу зовнішніх політичних, економічних та інших факторів і очікуваних тенденцій зміни впливу цих факторів у перспективі; показники прогнозних і програмних документів ЕСР є орієнтиром для розроблення суб’єктами підприємницької діяльності власних прогнозів, планів, бізнес-планів, а також інших документів.

Закон “Про планування і забудову територій” (2000 р.) окреслив саме поняття “територія” та принципи регулювання її використання, а Закон “Про генеральну схему планування території України” (2002 р.) зорієнтував території зони сільського господарства на забезпечення сталого розвитку АПК. Проте ці акти виявилися недостатніми у контексті вирішення задачі переводу значної частині сільських територій у стан сталого розвитку, що і пояснює активізацію територіальної і аграрної політики держави у період 2004-2007 рр. (рисунок 8).

Рис.8. Формування правового простору України у частині

розвитку регіонів і територій (у т.ч. сільських) після 2002 р.

Закон «Про державні цільові програми» (ДЦП) чітко визначає спрямування ДЦП на: економічний, науково-технічний, соціальний розвиток та охорону довкілля (охоплюють всю територію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються центральними та місцевими ОВВ); інші програми, метою яких є розв’язання окремих проблем розвитку економіки і суспільства, а також проблем розвитку окремих галузей економіки та АТО, що потребують державної підтримки. Прийнятий у 2005 р. Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» також спрямований на сталий їх розвиток на основі єдності економічних, соціальних і екологічних інтересів усіх рівнів з виділенням депресивних територій взагалі і сільських районів зокрема.

Тут слід нагадати План дій «Україна – Європейський Союз (ЄС)», 2005 р., де говориться, що його імплементація значно наблизить українські закони, норми та стандарти до законодавства ЄС, чим закладається міцна основа для подальшої економічної інтеграції, у т.ч. через спільні зусилля у напрямку Зони вільної торгівлі ЄС — Україна (після вступу до СОТ). План дій, крім того, мав сприяти розробці і реалізації стратегій та заходів, спрямованих на забезпечення економічного зростання та соціального зближення, зростання життєвого рівня і захисту навколишнього середовища, забезпечуючи досягнення довгострокової цілі сталого розвитку. Там також було передбачено: проведення законодавчих реформ на основі міжнародних стандартів; посилення місцеве самоврядування стандартів, що містяться у Європейській хартії місцевого самоврядування; забезпечення прав профспілок та основних стандартів у сфері праці на основі європейських стандартів та конвенцій МОП; наближення стандартів України до стандартів і практики ЄС у сфері зайнятості та соціальної політики; зменшення розриву між рівнями розвитку регіонів і можливостей для місцевого розвитку; запровадження в Україні стратегічного планування на рівнях держави і регіонів з розробкою проекту Державної стратегії регіонального розвитку до 2015 року (постанова Кабінету Міністрів України № 1001, 2006 р.) і створенням правової бази для стимулювання розвитку регіонів, у т.ч. депресивних територій (дивись положення Закону «Про стимулювання розвитку регіонів», № 2850, 2005 р.).

Концепція Комплексної програми підтримки розвитку українського села на 2006-2010 роки (Кабінет Міністрів України, 21.12.2005 р. № 536-р) орієнтує на три варіанти розвитку сільського господарства та сільських територій: перший — збереження обсягів бюджетного фінансування у межах 5-6 млрд. гривень з подальшим занепадом соціальної та виробничої сфер; другий — збільшення бюджетного фінансування до 8-10 млрд. гривень (стабілізація виробництва на існуючому рівні); третій (оптимальний для впровадження) — щорічна державна підтримки в межах 15-18 млрд. гривень (до 2010 р.: розв’язання більшості соціальних проблем та забезпечення розвитку сільських територій, підвищення рівня зайнятості населення на селі, подолання виробничої кризи, задоволення потреби країни у продуктах харчування, сприяння істотному пом’якшенню наслідків вступу України до СОТ, переходу аграрної сфери на принципово нові ефективні технології, вирішення питань матеріально-технічного забезпечення, зростанню ефективності виробництва та інвестиційної привабливості галузі).

Виконання Програми вимагає удосконалення організаційно-економічних механізмів і посилення державної підтримки розвитку сільських територій та АПК на основі: розроблення та виконання регіональних програм розвитку сільських територій; запобігання занепаду депресивних сільських територій, розширення можливостей сільських громад покращувати життєдіяльність населення; створення єдиної інформаційно-довідкової системи в АПК, у т.ч. підсистеми інвестиційно-привабливих об’єктів; впровадження прогресивних енергозберігаючих технологій, вдосконалення державної підтримки розвитку сільських територій і господарства з дотриманням вимог СОТ; розвиток дорадництва і впровадження досягнень НТП і передового досвіду; формування системи управління сільськими територіями, наближеної до стандартів ЄС; доведення забезпечення сільських населених пунктів об’єктами соціальної інфраструктури до соціальних стандартів. Свій подальший розвиток положення програми 2006-2010 рр. отримали у ДЦП розвитку українського села на період до 2015 року. Але на сьогодні виникає потреба більш суттєвого узгодження ДЦП із вимогами вже прийнятих міжнародних стандартів і систем (рисунок 9).

Рис.9. Чільні міжнародні норми та рекомендації як орієнтири змін

правових засад сталого розвитку сільських територій України

Концепція Державної програми програми розвитку транскордонного співробітництва (схвалено розпорядженням Кабінету Мінітсрів України № 149-р, 2006 р.): транскордонне співробітництво як комплекс спільних дій,

спрямованих на встановлення і поглиблення економічних, соціальних,

науково-технічних, екологічних, культурних та інших відносин між

територіальними громадами, їх представницькими органами, місцевими

органами виконавчої влади та територіальними громадами, відповідними органами влади інших держав, здійснюється в рамках угод, укладених між суб'єктами транскордонного співробітництва

У Плані дій «Україна – ЄС» згадується сталий розвиток як сільського господарства, так і сільських територій. Розробка, прийняття та імплементація стратегії сталого розвитку вимагає: приведення вітчизняної регуляторної і адміністративної практики у відповідність до міжнародної та існуючої в ЄС; перегляду існуючих стандартів (гармонізацію з міжнародними/європейськими стандартами і добровільне застосування); заохочення інвестицій та інновацій; обміну досвідом і найкращою практикою із визначення пріоритетних завдань та оцінки заходів в окремих сферах (сприяти широкому використанню нових технологій, розвиток місцевого наповнення і впровадження пілотних проектів); прийняття плану сприяння участі України в програмі розвитку інформаційного суспільства; реалізація заходів для забезпечення створення умов якісного управління у сфері довкілля та започаткування їхнього впровадження; заходів із стратегічного планування сфери екології (раціональне використання природних ресурсів відповідно до зобов’язань Йоханесбурзького самміту); інтеграції України до Європейського дослідного простору; доопрацювання спеціального «Плану дій поглиблення співробітництва між Україною та ЄС у сфері науки і технологій»; розвитку спроможності України у сфері дослідницького, а також технологічного розвитку для забезпечення потреб її економіки та суспільства.

Державна цільова програма розвитку українського села на період до 2015 року (затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 1158, 2007 р.) зосереджує усі ОВВ на питаннях визначення пріоритетів розвитку аграрного сектору з урахуванням зональних і регіональних особливостей, на системному вирішенні усієї сукупності інноваційно-інвестиційних, соціальних, екологічних проблем сільських територій і аграрного виробництва. Державним замовником-координатором ДЦП (рисунок 10) було визначено Мінагрополітики України як головний орган у системі ЦОВВ з питань забезпечення реалізації державної аграрної політики, продовольчої безпеки держави, державного управління у сфері АПВ та комплексного розвитку сільських територій (що відповідає змісту визначеного постановою Кабінету Міністрів України № 1541 від 01.11.2006 р. кола повноважень міністерства, спрямованого на сталий розвиток агросфери).

Міністерство економіки України

(постанова Кабінету Міністрів України № 777 від 26.05.2007 р.)

Рис.10. Схема головних повноважень міністерств економіки та аграрної політики України у контексті задач ДЦП розвитку українського села

Тут варто вказати також на такі функції Мінагрополітики, як: розробка та забезпечення виконання ДЦП та інших програм розвитку галузі і територій, удосконалення системи управління АПК; участь у розробці проектів Державної програми соціального і економічного розвитку України; підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності роботи підприємств галузей АПВ; організація роботи, спрямованої на захист АПВ від недобросовісної конкуренції; розробка балансів попиту і пропозиції основних видів сільськогосподарської продукції та продовольства; участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері зайнятості населення; забезпечення порядку здійснення державного контролю та нагляду за якістю та безпекою сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства, їх зберіганням і продажем; здійснення формування і реалізації державної технічної політики; забезпечення державного захисту прав покупців сільськогосподарської техніки та користувачів послуг з технічного сервісу; розробка та забезпечення виконання галузевих програм поліпшення безпеки і гігієни прації та виробничого середовища; надання підтримки підприємствам галузей АПВ (а у т.ч. фермерським і особистим селянським господарствам) шляхом залучення їх на конкурсних засадах до виконання відповідних ДЦП; участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення; розробка технічних регламентів у визначених законодавством сферах діяльності, зокрема стандартів, норм і нормативів, контроль їх додержання на підприємствах, забезпечення реалізації державної політики у сфері стандартизації, метрології; організація співробітництва з ФАО ООН, іншими міжнародними організаціями.

Відповідно до чинного положення про Міністерство економіки України (постанова Кабінету Міністрів України № 777 від 26.05.2007 р.), останнє має здійснювати: роботу, пов'язану з державним прогнозуванням економічного і соціального розвитку України і підготовкою відповідних програм; координацію роботи ОВВ із зазначених питань, розробляти структуру прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку, методичні рекомендації щодо їх підготовки, відповідає за впровадження сучасних методологічних підходів до прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку; організаційно-методичне керівництво та координацію роботи з підготовки прогнозів економічного і соціального розвитку областей, районів і міст на середньостроковий період та програм економічного і соціального розвитку областей, районів і міст на короткостроковий період; організаційно-методичне керівництво і координацію роботи, пов'язаної з розробленням і виконанням центральними та місцевими ОВВ державних цільових програм, веде облік таких програм, бере участь у підготовці висновків стосовно доцільності їх затвердження та дострокового припинення їх виконання, проводить моніторинг виконання зазначених програм, а також бере участь у проведенні оцінки ефективності використання бюджетних коштів; вживає заходів щодо формування економічно достатніх територіальних громад, зміцнення їх матеріально-фінансової бази, сприяє комплексному соціально-економічному розвитку територій; сприяє місцевим ОВВ і ОМС у налагодженні зв’язків з європейськими регіональними організаціями та їх участі у європейських регіональних програмах, залученню підприємств, установ, організацій України до участі в галузевих програмах ЄС.

На думку О.Г.Білоруса та Ю.М.Мацейко, сталий розвиток – це концепція, яка продовжує революціонізуватися, і якій притаманні такі риси: потреба рівності і справедливості; перспективний погляд (застосування принципу обережності); системне мислення; глобальне мислення [8, с.67]. Безумовно, усе це повинно періодично слугувати інструментом для переосмислення сутності сталого розвитку конкретних об’єктів, до яких відносяться і сільські території. При цьому принцип системності повинен сприяти підвищенню рівня чинного узгодження функцій усіх державних інституцій, які задіяні у процесі сталого розвитку АПВ і сільських територій. Без цього навряд чи можливе подолання розбіжностей у повноваженнях окремих ОВВ та ОМС щодо узгодженості рівня функціонування підвідомчих їм об’єктів із вимогами міжнародних систем та стандартів, у т.ч. тих стандартів, які ратифіковані Верховною Радою України, тобто які фактично стали органічною частиною її національного законодавства.

Висновки. Проведений вище аналіз дозволяє зробити наступні висновки:

•сталий розвиток сільських територій України на сьогодні є вимогою часу, без врахування якої є неможливим загальний розвиток вітчизняної економіки;

•системні підвалини сталого розвитку сільських територій України поки не отримали свого втілення у державних інституціях з відповідними функціями;

•повноваження ОВВ та ОМС повинні бути гармонізованими у контексті синхронізації розвитку АПВ і сільських територій на інноваційних засадах;

•повноваження міністерств, які відповідають за сталий розвиток АПВ та сільських територій, мають узгожуватися між собою і функціями ОВВ і ОМС.

•процес сталого розвитку сільських територій (синхронізований з процесом розвитку АПВ) повинен отримати своє адекватне теоретичне обгрунтування.

Список літератури.

1. Сталин И. Вопросы ленинизма. Изд. 11-е. – М.: ОГИЗ Госполитиздат, 1947. – 611 с.

2. Статистичний щорічник України за 2006 рік. – К.: Консультант, 2007. – 551 с.

3. Созінов О.О. Принципи развитку агросфери Україны в ХХІ столітті / Зб. наук. праць Ін-ту землеробства УААН. – 1999. – Вип.4. – С.91-96

4. Тойнби А.Дж. Постижение истории: пер. с англ. – М.: Айрис-пресс, 2006. – 640 с.

5. Тойнби А.Дж. Цивилизация перед судом истории: пер. с англ. – М.: Айрис-пресс, 2006. – 592 с.

6. Портер М. Международная конкуренция: пер. с англ. – М.: Междунар. отношения, 1993. – 380 с.

7. Природно-ресурсна сфера України: проблеми сталого розвитку та трансформацій / Під. заг. ред. Б.М.Данилишина. – К.: ЗАТ «Нічлава», 2006. – 704 с.

8. Білорус О.Г., Мацейко Ю.М. Глобальний сталий розвиток: Монографія. – К.: КНЕУ, 2006. – 488 с.