К. е. н. Акєнтьєва О. Б., Гребенюк Я. О.

Донецький державний університет управління

АУДИТ ЕФЕКТИВНОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ ФІНАНСОВУ КОНТРОЛІ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

 

Реалізація стратегічного курсу України на побудову соціально-орієнтованої економіки європейського типу і забезпечення її сталого розвитку потребує суттєвого підвищення і ефективності механізму державного фінансового контролю (далі – ДФК)  і його відносно нової форми – аудиту ефективності (далі – АЕ), значення якого безупинно підвищується і який має значні потенційні можливості в умовах сьогодення. У наукових колах України дослідженням окремих питань АЕ присвячені праці вітчизняних вчених таких як І. Басанцов, С. Дзюба, І. Стефанюк, М. Рубан та ін. Цікавими щодо зазначеної проблеми є наукові праці російських економістів В. Двуреченських, М. Погосяна, С. Рябухіна, О. Сауніна, С. Степашина, Є. Чегринця, Ю. Чернавіна, С. Шохіна та ін. Відомо, що ДФК у зарубіжних країнах до середини XX століття здійснювався у вигляді фінансового аудиту бюджетних витрат. У початковий період становлення, органи ДФК зарубіжних країн, виконували на підставі відповідних законів (наприклад, закон щодо Суду рахунків у Італії (1862р.), закон щодо порядку проведення аудиторських перевірок у Канаді (1878 р.), закон про аудит в Австралії (1901 р.), закон про державний контроль у Норвегії (1918 р.) та ін.) досить різноманітні завдання та велике коло обов’язків, пов’язаних з витратами державних коштів. У кінці 50-х – початку 60-х років минулого століття органи ДФК ряду країн (зокрема, Швеції і Канади) почали проводити перевірки державних витрат не тільки у відношенні їх відповідності закону, але й з точки зору суспільної корисності, тобто тих результатів, яке суспільство одержить від законно витрачених бюджетних коштів. Слід зазначити, що поряд з фінансовим аудитом почав розвиватися та законодавчо стверджуватися новий вид контролю державного бюджету, який одержав назву аудиту ефективності використання бюджетних коштів. У цьому зв’язку певний акцент необхідно зробити на застосуванні в зарубіжних країнах різноманіття термінів у відношенні АЕ. Так, наприклад, у Великобританії та Канаді це “value for money audit‘ (аудит вигоди від використання коштів), у Швеції та Норвегії – “performance audit“ (“аудит виконання” або “аудит управління”), США  – “operational audit“ (операційний аудит). Цікаво, що в Австралії та інших країнах  використовується термін “аудит ефективності роботи”. Однак, деякі науковці, зокрема в  російській літературі, розглядають цей вид контролю як “аудит адміністративної діяльності” (наприклад, підхід С. Рябухіна). Існує достатньо обґрунтована думка О. Мамишева, що виникнення АЕ у зарубіжних країнах пов’язано з новою концепцією розробки та виконання бюджетних програм, зокрема з програмно-цільовим методом формування бюджету США у середині 60-х років. Поділяючи у цілому цю думку, слід зауважити, що поява АЕ зумовлена історично, так багато органів ДФК (наприклад, Швеції, Великобританії, Канади та ін.) почали запроваджувати АЕ ще раніше до перехідного етапу формування бюджетів цих країн на основі програмно-цільового методу та переходом організації бюджетного процесу на принципи бюджетування, орієнтованих на результат. Доречним у цьому плані сказати, що далі здійснення бюджетних програм одночасно потребувало створення адекватної системи оцінки досягнутих цілей, для проведення якої і виник АЕ. Проведений аналіз літературних джерел доводить гіпотезу, що у багатьох зарубіжних країнах поява АЕ була ініційована саме вищими органами ДФК, а відношення органів законодавчої та виконавчої влади до запровадження АЕ було адекватним остраху перед “нововведеннями”. Це зумовлювало опір законодавчої та виконавчої влади до запровадження нового  ефективного інструменту парламентського контролю яким є АЕ. Однак, у цілому, процес розвитку АЕ у Швеції у значній мірі відображає основні загальні риси та етапи його становлення у багатьох зарубіжних країнах. Існує, на нашу думку, сукупність чинників, які впливають на виникнення та сприяли швидкому розвитку АЕ у ДФК розвинених зарубіжних країн це: якісні зміни у політичній, соціально-економічній, інституціональній та інших сферах суспільства (друга половина XX століття); формування розвиненої та достатньо ефективної системи ДФК; формування і реалізація загальноприйнятих принципів та правового обґрунтування проекту державного бюджету, його виконання, а також фінансової звітності; підвищення ступеню прозорості та публічності бюджетного процесу; гармонізація відносин між парламентом і органами ДФК.

Цікавим з наукової точки зору є аналіз основних аспектів історії виникнення АЕ у зарубіжних країнах, але у межах тез не є можливим детальний розгляд цієї проблеми. Появу аудиту ефективності було зафіксовано у Лімській декларації керівних принципів аудита державних фінансів, прийнятий у жовтні 1977 року на IX Конгресі Міжнародної ор­ганізації вищих аудиторських установ. У ній відзначається, що на додаток до фінансового аудиту  (перевірці цільового використання коштів і правильності ведення фінансової звітності, важливість якого незаперечна, є також інший вид контролю, що спрямований на перевірку того, наскільки ефективно й ощадливо витрачаються державні кошти. Такий контроль включає не тільки  специфічні аспекти керування, але й всю управлінську діяльність, у тому числі “організаційну й адміністративну системи”. Із середньовічних часів і майже до початку XX століття ДФК у зарубіжних країнах здійснювався у вигляді фінансового аудита бюджетних витрат. Уже до середини XX століття у розвинутих країнах світу, і насамперед Євро­пи, сформувалася система ДФК, яка складалася з двох однаково важливих частин: внутрішнього контролю, що здійснювався у межах виконавчої влади через систему казначейства, а також різні органи контролю міністерств та відомств, і зовнішнього контролю, що реалізувався незалежними і підзвітними тільки парламентам своїх країн органами ДФК. Слід зазначити, що вищі органи ДФК (далі – ВОДФК)  грають провідну роль по відношенню до структур внутрішнього контролю. Безумовно, що ВОДФК зарубіжних країн накопичили великий практичний до­свід проведення фінансового аудиту, який включав аудит звітності й аудит відповідності. У 50-60-х  роках XX століття ВОДФК деяких зарубіжних країн почали здійсню­вати перевірки державних витрат не лише щодо їх відповідності законодавству, а й з точки зору їхньої суспільної корисності, тобто тих результатів, які суспільство отримало від законно витрачених бюджетних коштів. На початку 1970-х років акцент при проведенні АЕ змістився на аналіз результатів діяльності державних агенцій і організацій та оцінку одержаного ефекту. У кінці 1970-х років, наприклад, у Швеції була запроваджена нова модель проведення АЕ, яка одержала назву “системно-орієнтований АЕ“, який був націлений на визначення результативності виконання агенціями визначених функцій і одержаного ефекту у сфері їх діяльності, а також програм, які здійснюються різними державними установами. Основні напрямки перевірок у Швеції були визначені у роботі [1]. В умовах сьогодення стратегія проведення АЕ в Швеції не має принципових змін. Національне ревізійне бюро Швеції перевіряє перш за все безпосередню діяльність агенцій та державних установ. У цьому зв’язку певний акцент необхідно зробити на те, що в структурі багатьох законодавчих органів були створені спеціалізовані комітети для здійснення взаємодії з ВОДФК. Так, наприклад, у парламенті Великобританії функції взаємодії з Національною рахунковою палатою здійснює Комітет по фінансовому контролю. У Національній Раді (нижньої палати парламенту) Австрії є спеціальний Комітет щодо взаємодії з Рахунковою палатою Австрії. Типовим прикладом тісної взаємодії ВОДФК і парламенту є Канада, де існує постійний Комітет щодо контролю за витрачанням державних коштів, який розглядає усі звіти головного аудитора Канади щодо проведених перевірок ефективності, проводить парламентські заслуховування щодо результатів цих перевірок з участю керівників відповідних міністерств і відомств та Управління Головного аудитора Канади. З огляду на вищенаведене, зазначимо, що запровадження АЕ у діяльності ВОДФК зарубіжних країн потребувало внесення відповідних змін до їх організаційних структур. Це підтверджується створенням спеціальних підрозділів з АЕ у більшості країн, таких як: Швеція, Великобританія, Бельгія, Норвегія, Нідерланди та ін. Цікаво, що у Нідерландах здійснюються три моделі АЕ [2, с. 30-32]. Слід також зазначити, що законодавство більшості зарубіжних країн, що регламентує статус ВОДФК та їх функціональні повноваження щодо здійснення аудита ефективності, ґрунтується на загальних положеннях Стандартів аудита державних фінансів ІNTOSАІ. Відповідно до норм, закріплених у цих стандартах, сутність аудита ефективності полягає у “перевірці економічності, продуктивності й результативності, з якої ор­ганізація, що перевіряється, використовує ресурси при виконанні своїх завдань і зобов'язань”[3]. Наведене визначення сутності аудита ефективності у тій чи інший формі зафік­соване у більшості законів, що регулюють діяльність ВОДФК зарубіжних країн, а та­кож у розроблених ними стандартах і правилах проведення аудита ефективнос­ті. Слід погодитися з І. Чумаковою, що у процесі розвитку АЕ у зарубіжних країнах водночас змінювалися підходи й методи вимірювання ефективності бюджетних витрат [4, с.146]. Результати аналізу світових і європейських тенденцій в організації ДФК й аудиту переконують у необхідності вдосконалення контрольно-ревізійної системи в Україні та розвитку АЕ, як відносно нового типу ДФК, який цілком відповідає стандартам, що застосовуються в країнах Євросоюзу. Результати проведеного дослідження дозволяють зробити наступні висновки: 1. Аудит ефективності – це  тип  державного фінансового контролю. 2.Аудит ефективності одержав широке розповсюдження у більшості зарубіжних країн і в умовах сьогодення є провідним у системі фінансового контролю виконання державного бюджету. 3.Практичне здійснення аудиту ефективності у різних зарубіжних країнах має свої особливості, зумовлені розбіжностями у законодавчому регулюванні та національними й історичними традиціями.

Література

1. Performance Auditing at the Swedish National Audit Bureau.  Stockholm. 1993.  P. 46.

2. Саунин Аудит эффективности использования государственных средств: Вопросы теории и практики. – М.: Высшая школа, 2005. –  311 с.

3. Auditing Standards. Issued by Auditing Standards Committee International Organization of  Supreme Audit  Institutions. June  1992. P. 69.

         4. Чумакова І. Ю. Аудит ефективності у  державному фінансовому контролі зарубіжних країн // Фінанси України. – 2007. – № 8. – С. 137-146.