Право/2.Административное и финансовое право

Н.С. Байбарина

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Курской области, Россия

Соотношение надведомственного контроля и административного надзора

Проблема соотношения контроля и надзора не оставлена без внимания практически ни в одном исследовании, посвященном государственному управлению. Дискуссии по этому поводу не прекращаются уже несколько десятилетий.

Термины "контроль" и "надзор" часто употребляются и в текстах нормативных правовых актов, причем в ряде правовых источников они упоминаются как рядоположенные, самостоятельные понятия, в других - как взаимозаменяемые. В частности, в большинстве Положений, устанавливающих структуру и полномочия различных Федеральных служб, указано, что соответствующие органы наделены, наряду с надзорными, контрольными полномочиями. В то же время, Федеральный закон от 08.08.2001г. №134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" рассматриваемые термины отождествляет. Подобная ситуация не может не порождать споров о полномочиях органов исполнительной власти, выступающих субъектами контроля и надзора.

В юридической литературе предлагается множество определений административного надзора. В большинстве случаев это «развернутые» понятия, которые учитывают наиболее важные его признаки. Так, Л.Л. Попов и Д.М. Овсянко предлагают следующее определение: «Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих особо важное значение для общества и государства» [1: с.460]. Как самостоятельный, отличный от контроля вид управленческой деятельности рассматривают административный надзор В.Г. Гаршин [6: с.76], З.С. Гладун [7: с.12], Ю.М. Козлов, Т.В. Кузнецова [10: с.54], Ф.С. Разаренов [12: с.74-75] и др.

По мнению А.П. Алехина, административный надзор есть разновидность контроля, являющая собой «деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами» [3: с.382].

Аналогичного мнения придерживаются Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, М.И. Еропкин, А.П. Клюшниченко, Ю.А. Тихомиров, однако они в большинстве случаев формулируют определение административного надзора кратко, отражая лишь суть данного явления, и определяют административный надзор как надведомственный контроль [4: с.439; 5: с.319-320; 2: с.180-186; 8: с.256; 18: с.474]. М.С. Студеникина также рассматривает административный надзор как «своего рода суженный контроль» [14: с.18]. Отдельные ученые полностью отождествляют контроль и административный надзор [11; 17].

Е. Старосьцяк выделил контроль и надзор в самостоятельные понятия, однако высказал мнение, что контроль в деятельности органов государственного управления выступает служебной по отношению к надзору функцией [13: с.199-202]. Е.А. Федяев, напротив, предположил, что понятие «контроль» шире, чем «надзор», однако они, кореллируя в определенной степени, не являются равнозначными [19: с.169].

Чтобы определиться в приведенном калейдоскопе мнений, представляется необходимым исследовать специфические признаки контроля и надзора и установить, имеются ли между ними принципиальные различия, и в чем они заключаются.

Так, в науке принято выделять следующие основные признаки административного надзора как способа государственной деятельности:

1) функции и полномочия органов, осуществляющих административный надзор, распространяются на поднадзорных субъектов независимо от их ведомственной принадлежности, формы собственности, иных условий; это, по мнению Б.Н. Габричидзе, позволяет считать данный вид надзора по характеру надведомственным [5: с.320];

2) объектом проверки выступает законность деятельности поднадзорных субъектов, т.е. соблюдение ими специальных норм, закрепленных в законах или подзаконных актах, регулирующих тот или иной вид общественных отношений в сфере управления;

3) проверка деятельности поднадзорных субъектов осуществляется только по тем вопросам, которые нормативными правовыми актами закреплены в компетенции надзорного органа;

4) орган надзора в рамках имеющихся у него юрисдикционных полномочий может применять к поднадзорному субъекту меры административного принуждения [1: с.463].

Некоторые специалисты в качестве отличительной черты административного надзора называют систематичность его осуществления [4: с.439; 18: с.475]. Контроль, по их мнению, может этим свойством и не обладать. Многие ученые, однако, не согласны с такой позицией. Так, Е.В. Шорина относит к принципам организации и осуществления контроля его "регулярность и эффективность как постоянно действующего фактора совершенствования механизма управления" [20: с.37]. С ней соглашается М.И. Еропкин, называющий в числе принципов контроля его непрерывность [2: с.178]. Приведенное соображение об отсутствии систематичности в осуществлении государственной контрольной деятельности не находит подтверждения и в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок осуществления контроля органами власти. Соответственно, неверно рассматривать данный признак как присущий только административному надзору.

В юридической литературе называют следующие особенности контроля:

1) для отношений между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным субъектом характерна подчиненность или подведомственность [1: с.440]. Отметим, что отношения организационной подчиненности присущи только внутриведомственному контролю, осуществляемому органами исполнительной власти за деятельностью органов и учреждений внутри своей структуры. В то же время, как справедливо указывают некоторые авторы, понятие подчиненности чрезвычайно обширно и не сводится к административной подчиненности, присущей отношениям между вышестоящим и нижестоящим органами [9: с.36; 20: с.63, и др.]. Этот термин характеризует и состояние подвластности органу государственного управления, от которого в определенном случае зависит решение того или иного вопроса;

2) объектом контроля выступает как законность, так и целесообразность принимаемых контролируемым решений; она оценивается контрольным органом в рамках законности и не может быть ей противопоставлена [20: с.37];

3) контролирующие органы обладают широким кругом полномочий и осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных субъектов;

4) субъект контроля вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения [3: с.366];

5) контролирующий субъект вправе отменять решения подконтрольного (l.c.). Следует, однако, сразу оговориться, что данный признак присущ только внутриведомственному и судебному контролю.

Зачастую специалистами в области административного права, в противопоставление административному надзору, называется такой признак контроля, как осуществление вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольных субъектов [1: с.441; 12: с.74-75 и др.].

Возникает закономерный вопрос - что следует понимать под вмешательством в текущую деятельность? Авторы, употребляющие этот термин, не раскрывают его сути и не приводят конкретных примеров. На наш взгляд, под такого рода вмешательством следует понимать совершение органом, осуществляющим управленческую деятельность, действий либо принятие решений в рамках установленной компетенции, в результате которых частично или полностью прекращается оборот товара, осуществляется изъятие либо ограничивается доступ к необходимым в процессе соответствующей деятельности документам, оборудованию, имеют место иные последствия, влекущие изменение условий осуществления деятельности против воли подлежащего проверке субъекта.

Исходя из предложенного определения, следует признать, что осуществление административного надзора также приводит к вмешательству в оперативно-хозяйственную деятельность. В частности, при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора к вмешательству в текущую деятельность приводят следующие меры:

1) некоторые предусмотренные главой 27 КоАП РФ меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: арест либо изъятие товаров или документов, иных вещей, временный запрет деятельности;

2) выдача по результатам проведения надзорного мероприятия предписания о прекращении реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов (п.«б» ч.2 ст.50 Федерального закона от 30.03.1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ч.1 ст.24 Федерального закона от 2 января 2000 г. №29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов").

Очевидно, что перечисленные действия не могут не нарушать товаро- и документооборот поднадзорных субъектов; следовательно, при осуществлении как контроля, так и административного надзора может иметь место вмешательство в текущую оперативно-хозяйственную деятельность проверяемого. Следует согласиться с М.С. Студеникиной, утверждающей, что отсутствие вмешательства в оперативную деятельность хозяйствующих субъектов характерно лишь для органов прокурорского надзора, "которые, не входя в систему органов управления, действительно административной властью не обладают" [14: с.19].

Исследование приведенных выше признаков контроля показывает, что все они, хотя и даются учеными применительно к контролю в целом, присущи лишь такой его разновидности, как внутриведомственный контроль. В то же время, серьезных проблем в отграничении административного надзора от внутриведомственного контроля нет. Ut supra, в науке административного права имеется точка зрения, сторонники которой отождествляют административный надзор и надведомственный контроль; таким образом, вопрос заключается в том, имеются ли основания для разграничения указанных понятий.

По нашему мнению, надведомственный контроль и административный надзор необходимо различать по следующим основаниям:

1) по осуществляющим их субъектам. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов – специализированных ведомств (Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба и др.), государственных инспекций и надзоров в составе различных министерств и ведомств (Роспотребнадзор, Росздравнадзор и др.), иных надзорных органов.

Многими учеными высказывается мнение, что контрольная деятельность в той или иной мере присуща всем субъектам управления [18: с.458; 15: с.5; 16: с.29, и др.]. По нашему мнению, это справедливо только в случае, когда речь идет о внутриведомственном контроле. К числу органов, осуществляющих только надведомственный контроль, можно отнести некоторые органы финансового (Счетная палата РФ, Федеральное казначейство), валютного (Центральный банк РФ) и иных видов контроля;

2) по субъектам, в отношении которых они осуществляются. В большинстве случаев контрольные полномочия касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций и не распространяются на граждан. Административный надзор может осуществляться в отношении определенной группы (надзор за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства) или в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц (государственный санитарно-эпидемиологический надзор, государственный пожарный надзор);

3) административный надзор, как правило, связан с применением мер административного принуждения. Надзорные органы могут использовать в своей деятельности административно-предупредительные меры (организация вакцинации населения, введение карантина и др.), меры административно-процессуального обеспечения (арест или изъятие вещей и документов, временный запрет деятельности и др.), а также привлечение к административной ответственности и назначение административных наказаний (предупреждение, административный штраф, административное приостановление деятельности). Полномочия органов надведомственного контроля не так широки – в случаях, прямо предусмотренных законодательством, они могут использовать меры пресечения. Так, в соответствии со ст.26 Федерального закона от 11.01.1995г. №4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", инспекторы Счетной палаты при проведении бюджетно-финансового контроля вправе опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений - изымать необходимые документы.

Основываясь на вышесказанном, следует сделать вывод, что, хотя надведомственный контроль и административный надзор и выделяют как самостоятельные понятия, последний гораздо шире по своему содержанию. Его осуществляет большее число государственных органов и в отношении большего круга поднадзорных субъектов, чем это характерно для надведомственного контроля. Кроме того, органы административного надзора обладают более широким кругом полномочий в отношении проверяемых субъектов, чем органы, осуществляющие контроль. В частности, в компетенцию последних не входит привлечение к административной ответственности и назначение административных наказаний подконтрольным субъектам, совершившим административные правонарушения.

Некоторые ученые, указывая на проблематичность разграничения контрольных и надзорных функций, предлагают называть органы исполнительной власти, обладающие соответствующими полномочиями, контрольно-надзорными [1: с.464; 7: с.13, и др.]. М.С. Студеникина, например, утверждает, что административного надзора в истинном виде не существует, поскольку в практической деятельности всегда прослеживается сочетание элементов надзора и контроля и в конкретном случае трудно разграничить, где заканчивается надзор и начинается контроль [14: с.18].

Представляется, тем не менее, что указанные сложности возникают лишь по причине отсутствия в законодательстве четкой градации, деления государственных органов на контрольные и надзорные. Встречается и неправильное, на наш взгляд, применение законодателем рассматриваемых терминов. Примером может служить Положение о Федеральной службе по тарифам, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. №322, в соответствии с которым указанная Служба осуществляет в пределах своей компетенции контроль за применением цен (тарифов) на товары (услуги), т.е. является органом надведомственного контроля. Согласно же п.п. 5.3.9., 6.6. указанного Положения, ст.23.51 КоАП РФ, должностные лица указанной Службы вправе рассматривать дела о нарушениях федерального законодательства о естественных монополиях и назначать наказания по результатам их рассмотрения, - полномочие, отнесенное наукой административного права к числу надзорных. По нашему мнению, упомянутый орган должен быть наделен не только компетенцией, но и статусом субъекта надзора.

Е.А. Федяев, соглашаясь с тем, что, руководствуясь действующими нормативными правовыми актами, разграничить контроль и надзор проблематично, предлагает закрепить определение контроля в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)" [19: с.171]. Думается, однако, что подобный шаг едва ли явится выходом из положения. Не говоря уже о том, что, в соответствии с ч.3 ст.1 вышеназванного Федерального закона, его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением контроля безопасности при использовании атомной энергии, валютного, бюджетного и многих других видов контроля.

Решение проблемы видится не в том, чтобы, проведя формальные различия между контролем и надзором, закрепить их определения в одном из правовых источников. Необходимо придерживаться этих отличий и при нормативном определении компетенции органов исполнительной власти. На наш взгляд, изменениям следует подвергнуть весь массив действующего законодательства, четко разграничив, какие органы осуществляют административный надзор, а какие – только контроль. Поскольку надзор как управленческая функция шире надведомственного контроля, представляется разумным исключение последнего из компетенции субъектов надзора.

Литература:

1. Административное право: учебник /Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002.

2. Административное право: Учебник /Под ред. М.И. Еропкина. – М.: Юрид. лит., 1971.

3. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации. – М.: Зерцало, 1997.

4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2005.

5. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – М.: Дело и сервис, 2001.

6. Гаршин В.Г. Куда идут штрафы? /Административная ответственность: сборник статей /Под ред. М.М. Славина. – М.: Институт государства и права РАН, 2001. - С. 74-80.

7. Гладун З.С. Административно-правовые вопросы государственного санитарного надзора в СССР: Автореф. дисс…канд. юр. наук. - М., 1996.

8. Клюшниченко А.П. Советское административное право. Часть Общая. – Киев: КВШ МВД СССР, 1975.

9. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М.: Изд-во МГУ, 1967.

10. Кузнецова Т.В. Организационно-правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения современной России (на примере Нижегородской области): Дисс…канд. юр. наук. – Н.Новгород, 2005.

11. Машаров И.М. Концепция Административного Кодекса Российской Федерации: новый взгляд //Административное право и процесс. - 2006. - №1. //СПС Консультант.

12. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в государственном управлении /Вопросы административного права на современном этапе. - М., 1963.

13. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. – М.: Прогресс, 1965.

14. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. – М.: Юрид. лит., 1974.

15. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. - М.: Юрид. лит., 1987.

16. Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние //Журнал российского права. - 2002. - №1. – С. 26-36.

17. Терехова Ю.К. Комментарий к Федеральному закону от 02.01.2000г. №29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов". - 2007. //СПС Консультант.

18. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. – М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2007.

19. Федяев Е.А. Совершенствование законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения /Преемственность и новации в юридической науке. Материалы научной конференции адъюнктов и соискателей. - Вып. 1. - Омск: Изд-во Ом. акад. МВД России, 2005. - С. 167-171.

20. Шорина Е.В. Функция и принципы контроля в Советском государстве //Советское государство и право. - 1969. - №11. – С. 30-38.

21. Явич Л.С. Советское право-регулятор общественных отношений в СССР. - Сталинабад, 1957.