Рахметулин А.Ж.

соискатель КазНУ им. аль-Фараби, г. Алматы, Республика Казахстан

Значение международного опыта правового регулирования экономических механизмов охраны окружающей среды для совершенствования системы экологических платежей в РК

Для внедрения мер стимулирующего характера, которые создали бы режим наибольшего благоприятствования для ведения экологически «чистого» бизнеса в Республике Казахстан важно учесть зарубежный опыт правового регулирования экономических механизмов охраны окружающей среды, способствующих стимулированию деятельности природопользователей в направлении рационального природопользования и надлежащей охраны окружающей среды.

Немецкие «экономисты и другие теоретики утверждают, что регулирование методом приказа и контроля обычно неэффективно и что вместо этого целесообразнее использовать экономические инструменты, такие как налоги и разрешения на загрязнение. Важным этапом в формировании экономического механизма охраны окружающей среды стало принятие в 1999 году в Германии Закона о начале проведения экологической налоговой реформы. Этот Закон впервые ввел платежи за невозобновимые источники энергии, что вписывается в новые тенденции в области охраны окружающей среды: меньше облагать налогом труд людей, а больше – использование энергии.

В США существует противоположная практика экологических платежей: подобные платежи включаются в стоимость товара и имеют форму налога. Таковые ««зеленые» налоги и сборы вводятся в целях финансирования охраны окружающей среды и возмещения причиненного ей вреда».

Интересен и опыт польского законодательства в сфере правовой регламентации экологических платежей. Польское право окружающей среды, начиная с 1990 г., подвергалось существенным изменениям. Часть этих изменений была вызвана потребностью приспособления права к условиям рыночной экономики, а часть возникла вследствие необходимости имплементации права Европейского сообщества. Оба стимула действовали сходным образом. Особенно масштабные изменения произошли в период 2000-2004 гг. В рассматриваемый период были приняты эколого-правовые акты, придавшие новое качество правовому регулированию охраны окружающей среды, в том числе и институту платежей и денежных штрафов. Так, например, в 2002 году в Польше принят Закон об обязанностях предпринимателей в области управления некоторыми отходами, об оплате продуктов и оплате депозитов. Причем продуктовые и депозитные платы являются в Польше относительно новым инструментом охраны окружающей среды от угроз, возникающих в связи с образованием и обращением с отходами.

Немаловажен для нашего государства опыт Монголии, которая, как и наше государство, с начала 1990-х годов переходила от тоталитарного режима на путь демократии и рыночной экономики. Новая Конституция Монголии 1992 г. провозгласила в стране построение гуманного, демократического гражданского общества. В ней указывается, что земля, ее недра, леса, воды, дикие животные, растения и другие природные богатства находятся только под властью народа и охраной государства. Земля, кроме находящейся в частной собственности граждан, а также ее недра, богатства, лесные и водные ресурсы, дикие животные являются собственностью государства (ст.6). Новая Конституция Монголии разрешила частную собственность граждан на землю. После принятия основного закона в Монголии были приняты множество законов в сфере охраны природы, среди которых специальные нормативные акты, посвященные платности природопользования: Закон о платежах использования деревьев и древесины (1995 г.), Закон о платежах использования охотничьих ресурсов и пошлинах на охоту и рыболовство (1995 г.), Закон о платежах использования вод и минеральных вод (1995 г.), Закон о земельных платежах (1997 г.).

С каждым годом китайское экологическое законодательство все шире внедряет экономические рычаги. Как отмечает китайский ученый-юрист Лю Хун Янь «в «Повестке дня КНР XXI века» четко сказано, что необходимо включить экологическую составляющую в различные экономические анализы и экономическую политику, изменить прежнюю ситуацию безвозмездного использования экологического капитала, эффективно использовать экономические и рыночные приемы для стимулирования устойчивого развития. Эти требования соответствующим образом отражаются в экологических законах и подзаконных актах КНР. Например, подчеркивается необходимость включения экологического аспекта и природных ресурсов в системы расчетов и планирования народного хозяйства, усиления роли налоговой политики в комплексном политическом курсе, необходимость соединить политический курс на рациональное использование природных ресурсов с макроэкономическим курсом, соединять приемы экономического и директивного регулирования; подчеркивается необходимость соблюдения принципов «ответственности загрязнителя», «кто разрабатывает природные ресурсы, тот и охраняет окружающую среду»…

В целом зарубежный опыт нормативного регулирования платы за природные объекты можно использовать в Республике Казахстан, что будет соответствовать основным принципам внесения платы за природопользование, но при этом, конечно необходима первоначальная помощь государства. Кроме того, перед государством сегодня должна быть поставлена цель – разработать и принять экологическую политику, необходимость которой диктуется временем. Ведь «проводимая экономическая политика, все более ориентируемая на использование природных ресурсов в тех или иных формах, продолжает увеличивать перекосы, возникшие в экономическом развитии страны…».

В основе экологической политики РК должно лежать положение о включении природной среды в систему социально-экономических отношений как ценнейшего компонента национального достояния, необходимого условия национальной и общечеловеческой безопасности, обеспечения устойчивого развития. Правовую основу экологической политики должна составлять Конституция РК, Экологический кодекс РК, а также Концепция перехода РК к устойчивому развитию, Концепция РК экологической безопасности. Кроме того, будущий документ должен учитывать рекомендации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, 1992 г.), а также решения последующих международных форумов и конференций.

Особо отметим, что существенным рубежом в развитии международного экологического права стало принятие на Конференции ООН Декларации по окружающей среде и развитию, определившей 27 принципов устойчивого развития на основе сочетания интересов экономики, общества и задач сохранения окружающей среды. Наиболее важным в нашем контексте является принцип 16, призывающий национальные органы стремиться способствовать интернализации экологических издержек и использованию экономических механизмов, принимая во внимание тот подход, что в принципе «загрязнитель платит», с должным учетом государственных интересов и без ущерба для международной торговли и инвестирования. Хотя Декларация не является документом обязательным для исполнения странами, однако все ее принципы нашли в дальнейшем закрепление в международных документах либо непосредственно применяются в международной практике. Так, например, рассматриваемый нами принцип нашел более детальное закрепление в Конвенции ООН о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.), в которой введен конкретный финансовый механизм сохранения биоразнообразия.

Согласно статье 21 Конвенции для предоставления Сторон, являющимися развивающимися странами, финансовых ресурсов на безвозмездной или льготной основе для целей Конвенции создается соответствующий механизм... Этот механизм функционирует под руководством и с учетом рекомендаций Конференции Сторон и подотчетен ей.

Деятельность механизма осуществляется с помощью той организационной структуры, о которой Конференция Сторон, возможно, примет решение на ее первом совещании. Для целей настоящей Конвенции Конференция Сторон определяет меры, стратегию, программные приоритеты и критерии, регулирующие доступ к таким ресурсам и их использование. Взносы делаются с учетом необходимости обеспечить предсказуемый, адекватный и своевременный приток финансовых средств… Статья 20 устанавливает, каждая Договаривающаяся Сторона обязуется обеспечивать в меру своих возможностей финансовую поддержку и стимулы в отношении тех видов деятельности на национальном уровне, которые направлены на достижение целей настоящей Конвенции в соответствии со своими национальными планами, приоритетами и программами. При этом Стороны, являющиеся развитыми странами, предоставляют новые и дополнительные финансовые ресурсы, с тем, чтобы дать возможность Сторонам, являющимся развивающимися странами, покрывать согласованные полные дополнительные расходы, которые они будут нести в ходе осуществления мер во исполнение обязательств по настоящей Конвенции, и получать выгоды от осуществления ее положений.

Более детально и широко финансовый механизм охраны окружающей среды изложен в Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке 1994 г. Ввиду центрального значения финансирования для достижения цели Конвенции, Стороны прилагают все усилия, с учетом своих возможностей, для обеспечения того, чтобы на программы борьбы с опустыниванием и смягчения последствий засухи выделялись адекватные финансовые ресурсы. В этой связи развитые страны - Стороны Конвенции, отдавая приоритет затрагиваемым африканским странам - Сторонам Конвенции и не игнорируя при этом затрагиваемые развивающиеся страны - Стороны Конвенции в других регионах, обязуются:

а) мобилизовать существенные финансовые ресурсы, включая субсидии и займы на льготных условиях, в целях поддержки осуществления программ по борьбе с опустыниванием и смягчению последствий засухи;

b) содействовать мобилизации адекватных, своевременных и прогнозируемых финансовых ресурсов, включая новые и дополнительные финансовые средства Глобального экологического фонда, для покрытия дополнительных издержек по той деятельности, которая связана с опустыниванием и которая соответствует его четырем центральным областям, согласно соответствующим положениям документа об учреждении Глобального экологического фонда;

с) облегчать с помощью международного сотрудничества передачу технологий, знаний и ноу-хау, и

d) изучать в сотрудничестве с затрагиваемыми развивающимися странами - Сторонами Конвенции новые методы и стимулы для мобилизации и направления ресурсов, включая те, которые предоставляются фондами, неправительственными организациями и другими организациями частного сектора, в особенности системы учета расходов в счет погашения долга и другие новые средства, которые увеличивают объем финансирования путем сокращения бремени внешней задолженности затрагиваемых развивающихся стран - Сторон Конвенции, в особенности африканских стран.

Конвенцией создан специальный орган - Конференция Сторон, которая содействует обеспечению наличия финансовых механизмов и поощряет такие механизмы к максимальному обеспечению финансовых ресурсов для затрагиваемых развивающихся стран - Сторон Конвенции, в особенности африканских стран, в целях осуществления Конвенции. Для этого Конференция Сторон рассматривает принятие, в частности, подходов и политики, которые:

а) способствуют обеспечению необходимых финансовых ресурсов на национальном, субрегиональном, региональном и глобальном уровнях для деятельности во исполнение соответствующих положений Конвенции,

b) поощряют подходы, механизмы и договоренности, предусматривающие использование многих источников финансирования, а также их оценку;

с) предоставляют на регулярной основе заинтересованным сторонам и соответствующим межправительственным и неправительственным организациям информацию об имеющихся источниках финансовых средств и об условиях финансирования в целях поощрения координации между ними;

d) содействуют должному созданию механизмов, таких как национальные фонды для борьбы с опустыниванием, включая механизмы с участием неправительственных организаций, для оперативного и эффективного направления финансовых ресурсов на места в затрагиваемых развивающихся странах; и

е) укрепляют существующие фонды и финансовые механизмы на субрегиональном и региональном уровнях, особенно в Африке, для обеспечения более эффективной поддержки осуществления Конвенции.

Особо следует обратить внимание на Рамочную конвенцию ООН об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.), в которой предусмотрено положение о предоставлении органом или органами регулярных докладов о своих финансовых операциях в Конференцию Сторон, на которую возложено управление финансовым механизмом.

В контексте нашего исследования можно перечислять еще ряд международных документов, принятых в рамках ООН, в которых закрепляются финансово-экономические механизмы охраны окружающей среды. При этом заметим, что такие механизмы стали находить подробную регламентацию в большинстве случаев после принятия Декларации Рио – 92 в развитие концепции устойчивого развития, важнейшим направлением которой является экологизация экономики.

Республика Казахстан, ратифицировав обозначенные выше Конвенции, берет на себя обязательства по постоянному учету экологических факторов при принятии конкретных решений. Концепция устойчивого развития предполагает также и понимание того, что развитие экономики должно осуществляться в масштабах и темпами, которые позволили бы удовлетворить разумные потребности человека при обеспечении производства возобновимых и экономии невозобновимых природных ресурсов.

Более того, в рамках международного сотрудничества Республика Казахстан должна стать инициатором развития схем международных финансово-экономических расчетов, развития льготно-финансовых механизмов в сфере охраны окружающей среды, направленных на поддержание развивающихся государств.

Мы не ставим целью рассмотрение содержания всех сторон, а также структурных компонентов экологической политики, направленных на поддержание целостности природных систем и их жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, здоровья населения и обеспечения экологической безопасности страны. В рамках нашего исследования целесообразно обратиться лишь к такому инструменту экономического механизма охраны окружающей среды, как платность природопользования. Причем основной задачей системы экономического регулирования государственных и рыночных отношений для обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, должно являться привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность. Именно для этого необходимо создание такой системы экологических платежей, которые стимулировали использование экологически чистых технологий, товаров и услуг. Одновременно необходимо формирование условий для внедрения рассмотренных нами гибких рыночных механизмов в процесс охраны природы.

В целом же система законодательства Республики Казахстан в сфере экологических платежей еще только формируется, находится на стадии становления и развития. Впереди предстоит большая работа по совершенствованию норм действующего законодательства и выработке новых норм по регулированию отношений в указанном направлении.