Ларионова Н.И. Ведерникова О.Н.

Лицензирование как инструмент государственного регулирования рынка связи

В новых экономических условиях при проведении реформ в России существенно возрастает роль телекоммуникационных и информационных сетей и систем, поскольку субъектам рынка жизненно важно быстро реагировать на изменения рыночной конъюнктуры. В связи с этим перестройка инфраструктуры связи и информатизации стала национальной стратегической задачей. По мнению министра Российской Федерации по связи и информатизации Л.Д. Реймана: «Российская телекоммуникационная инфраструктура, развиваясь и совершенствуясь, должна стать полноправной и неотъемлемой частью мировой инфраструктуры. Сегодня это одна из важнейших задач государственной политики, направленная на последовательное совершенствование технологий производства оборудования и формирование рынка современных услуг. Для его успешного решения чрезвычайно важно всестороннее общение специалистов инфокоммуникационной сферы, выработка общих подходов к стратегии дальнейшего развития отечественных телекоммуникаций, в том числе в регионах России»[1].

Для эффективного развития предприятий на рынке телекоммуникационных услуг необходима государственная поддержка, которая способствовала их развитию. Лицензирование является ключевой задачей государственных регулирующих органов. Политика государства в области лицензирования определяет структуру рынка, количество и виды операторов, уровень конкуренции между ними, объем поступлений в государственный бюджет и в конечном счете эффективность предоставления услуг населению.

Для многих рынков лицензирование – явление сравнительно новое. В эпоху, когда государственные операторы монопольно обеспечивали предоставление услуг электросвязи, в большинстве стран лицензии не требовались и не выдавались. К разработке лицензий приступили, когда действующие операторы подготовились к приватизации. Права и обязанности такого оператора, закрепленные на бумаге, способствовали повышению уверенности инвесторов в перспективах бизнеса, в который они вкладывают деньги. Лицензии обеспечили заинтересованным сторонам, включая потребителей, конкурентов и правительство, четкое представление о том, что разрешено оператору, что он обязан делать, а что запрещено.

В различных странах лицензиям придается разное значение. Там, где монопольные операторы электросвязи уже давно находятся в частной собственности (особенно в Соединенных Штатах и Канаде), лицензии по традиции не являются важным инструментом регламентации. Кроме того, они не служат механизмом регулирования. Соответствующие условия определяются в США и Канаде в первую очередь нормотворческими решениями, постановлениями и процессом утверждения тарифов. В государствах Латинской Америки частные операторы традиционно получали концессии или франшизы, в принципе аналогичные лицензиям, выдаваемым в других странах. Хотя термины «лицензия», «концессия» и «франшиза» могут по-разному трактоваться в законодательстве той или иной страны, все они относятся к выдаваемым или утверждаемым регулирующим органом правовым документам, которые определяют права и обязанности поставщика услуг или оператора сети. Условимся для удобства применять термин «лицензия» в отношении всех этих документов.

При лицензировании деятельности операторов сетей и поставщиков услуг регулирующие органы стремятся выполнить ряд задач. Регламентация предоставления основных общественных услуг базовые услуги электросвязи рассматриваются в большинстве стран как важнейшая общественная услуга. Правительства используют условия лицензирования, чтобы обеспечить предоставление базовых услуг электросвязи в интересах населения.

Дефицитные ресурсы, необходимые для предоставления услуг электросвязи (включая спектр радиочастот, номерной ресурс и зоны отчуждения), должны в соответствии с общественными интересами распределяться между операторами, что и обеспечивается посредством лицензирования. Предоставление лицензии во многих странах служит важным инструментом увеличения капиталовложений в инфраструктуру и содействия выполнению задач обеспечения универсального обслуживания и универсального доступа. Особенно актуально это в условиях приватизации государственных операторов или предоставления им каких-либо исключительных прав (например, дуопольной лицензии на сотовую связь с правом использования дефицитных частот спектра).

Лицензия требуется, когда осуществляется приватизация государственного оператора. В этом ключевом документе определяются его права и обязанности. Регулирование в широком смысле определяет структуру рынка электросвязи, в частности число операторов, получивших лицензию на предоставление соответствующих услуг. Во многих странах главной задачей лицензирования новых операторов электросвязи является усиление конкуренции. В то же время лицензионные требования могут служить средством ограничения доступа на рынок. Подобную задачу ставят перед собой лицензирующие органы некоторых стран, в которых лицензии используются для предоставления или сохранения монополии, дуополии или других исключительных прав. Такие права часто сохраняются из политических или финансовых соображений, например для увеличения поступлений от приватизации.

В лицензии часто включают положения о создании «равных условий для конкуренции» и ограничении злоупотребления доминирующим положением на рынках электросвязи со стороны действующих операторов. Такие условия обычно называются «гарантиями конкуренции» или «справедливыми условиями торговли». Лицензирование операторов электросвязи и использования радиочастотного спектра может обеспечить поступление существенных доходов в государственную казну. Продажа новых лицензий с торгов может принести единовременный доход, а ежегодные лицензионные сборы нередко служат постоянным источником доходов для финансирования регулирующих органов или для других целей.

В ряде стран лицензии предусматривают условия, связанные с защитой потребителя, например регулирование цен, порядок выставления счетов, подачи жалоб потребителем, разрешение споров, ограничение ответственности за непредоставление услуг, обязательные услуги, оказываемые потребителю (справочная служба, содействие оператора и аварийное обслуживание). Если в лицензии четко определены права и обязанности оператора и регулирующего органа, это может существенно повысить доверие к режиму регламентации. Надежность регламентации – решающий фактор процесса лицензирования, если он направлен на привлечение новых операторов и инвестиций.

Страны, подписавшие соглашение ВТО, как и страны, желающие вступить в ВТО, обязаны привести их регламентную и лицензионную практику в соответствие с торговыми правилами ВТО. Лейтмотив всех правил – содействие развитию открытого конкурентного рынка. Ниже кратко рассмотрены торговые правила, связанные с процессом лицензирования:

Во-первых, режим лицензирования должен открывать доступ на рынок операторам стран – участниц ВТО на условиях «не менее благоприятных», чем те, что действуют для операторов, представляющих любую другую страну;

Во-вторых все законы и правила, касающиеся торговли услугами, должны быть опубликованы. В Приложении к Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС) об электросвязи, в частности, особо подчеркивается необходимость публикации всех условий относительно уведомления, регистрации и лицензирования, если таковые имеются, а также любых других форм признания и утверждения (например, сертификационное испытание оконечного оборудования), которые должны соблюдать иностранные поставщики услуг для ведения законной коммерческой деятельности в стране-участнице.

Требования при лицензировании не должны создавать «ненужных барьеров для торговли». Обязательства в области лицензирования, указанные в Справочном документе к соглашению ВТО, дополняют общие требования ГАТС.

1. Доступность для широкой публики критериев выдачи лицензии, т. е. следующей информации: все критерии выдачи лицензии и сроки, обычно необходимые для вынесения решения, касающегося заявки на выдачу лицензии, а также условия отдельных лицензий; основания для отказа в выдаче лицензии (должны быть представлены заявителю по его запросу).

2. Распределение и использование дефицитных ресурсов. Все процедуры распределения и использования дефицитных ресурсов, включая частоты, номера и зоны отчуждения, должны проводиться объективно, своевременно, открыто и без дискриминации. Текущее положение с распределением диапазонов частот должно быть обнародовано, но при этом не требуется подробно указывать частоты, выделенные для специальных правительственных целей.

Существуют три общих подхода к выдаче разрешений на право осуществления деятельности, связанной с эксплуатацией сетей и предоставлением услуг электросвязи.

1. Оператору выдается индивидуальная лицензия (как правило, по итогам какого-либо конкурсного отбора), которая представляет собой ориентированный на конкретного заказчика подробный лицензионный документ. Применяется в случаях лицензирования дефицитных ресурсов или прав и когда регулирующий орган заинтересован в том, чтобы услуга предоставлялась определенным способом (например, когда оператор имеет значительное влияние на рынок). Подобным образом регламентируется порядок предоставления основных услуг, ведущее положение занимает действующий оператор, услуг подвижной и фиксированной беспроводной связи, других услуг, требующих использования частотного спектра.

2. Общее разрешение. Применяется в случае, когда индивидуальные лицензии неоправданны и при условии, что существенные задачи регламентации можно решить с помощью введения общих условий. Общее разрешение предусматривает положения, касающиеся защиты потребителя, другие важные требования. Выдается, как правило, без проведения конкурсного отбора, а все аттестованные организации получают право предоставлять услуги и эксплуатировать оборудование. Используется для лицензирования услуг передачи данных, перепродажи услуг и частных сетей.

3. Разрешение свободного выхода на рынок услуг не требует какого-либо лицензирования или аттестации. Применяется, когда деятельность оператора технически ограничена, подпадает под регламентацию (например, предоставление услуг электросвязи населению), но при этом предъявление лицензионных требований неоправданно. Как правило, такие обстоятельства характерны для рынка доступа в сеть Интернет и дополнительных услуг связи.

В последние годы наблюдается тенденция к отказу от индивидуального лицензирования и переходу к выдаче общих разрешений. Примером того служит принятая Европейским парламентом в июле 2000 года директива, регламентирующая выдачу разрешений на сети и услуги электронной связи. Эта директива настоятельно рекомендует всем странам Европейского Союза использовать общие разрешения как средство стимулирования развития динамичного и конкурентного рынка услуг связи. В директиве отмечается, что во многих странах Европейского Союза использование индивидуальных лицензий затрудняет выход на рынок новых операторов и создает барьеры для развития новых услуг. Предлагается не только использовать общие разрешения для всех услуг электронной связи, но и ограничить использование особых прав только областью присвоения радиочастот и номерами телефонов, входящих в национальный план нумерации.

На территории Республики Марий Эл крупнейшим оператором, предоставляющим весь спектр услуг связи, является Филиал в РМЭ ОАО «ВолгаТелеком». Общее количество конкурентов филиала на различных рынках - 14. В Республике Марий Эл в 2006 г. особенно активно развивались услуги сотовой связи. Наряду с Филиалом на рынке присутствуют все федеральные сотовые операторы, работающие по лицензии на предоставление услуг сотовой подвижной радиотелефонной связи. На территории РМЭ также активизировались игроки и на рынке передачи данных, IP-телефонии. Сегодня на рынке услуг передачи речевой информации действуют 4 конкурента филиала. (Таблица 1).

Таблица 1 – Перечень операторов связи Республики Марий Эл, предоставляющих услуги сотовой связи и сети передачи данных на основе действующих лицензий.

№ п/п	Наименование оператора
1	2
I. Сети сотовой подвижной радиотелефонной связи
1.	ЗАО «Смартс»
2.	ОАО «Вымпелком-Коммуникации»
3.	ОАО Мобильные Системы Связи-Поволжье»
4.	ЗАО «Мар Мобайл Джи Эс Эм»
II. Сети передачи данных
1.	ООО ТПК «Ника-Эко»
2.	ООО «Ната-Инфо»
3.	ЗАО «Кортек»
4.	ООО «Мартелематком»

Таким образом, операторам представленным в Таблице 1 лицензии выданы на основе «общего разрешения», что ставит в равные конкурентные условия все компании. Подобная политика государства приводит к естественномустремлению повысить качество обслуживания потребителей.

Отрасль связи, особенно в последнее время, в совокупности с информатикой является наиболее динамично развивающейся по сравнению с любыми другими отраслями. Увеличение инвестиций в электросвязь приводит к росту ВНП, в результате чего увеличиваются доходы и платежеспособность населения. Отсюда вытекает обоснование необходимости приоритетного, опережающего развития системы телекоммуникаций как одного из важнейших средств решения экономических, социальных, политических и других задач развития страны, региона, социально-хозяйственных образований. Поэтому перспективным направлением государственного регулирования развития услуг связи, оказывая законодательное, организационное и финансовое влияние, направленное на выполнение задач по развитию систем телекоммуникаций в единой для страны Взаимоувязанной Системе Связи в рамках различных программ и проектов.

2006 г. для Республики Марий Эл является годом государственных реформ рынка телекоммуникаций. Стимулом активности послужили инициированные президентом страны приоритетные национальные проекты. Филиал в РМЭ ОАО «ВолгаТелеком» получил право на право оказание универсальных услуг связи с использованием таксофонов на территории Республики Марий Эл в рамках проекта «Универсальная услуга» и право подключения образовательных учереждений к сети интернет в рамках национального проекта «Образование». В ближайшем будущем планируется новые проекты, такие как, подключение отделений ФГУП «Почта России» и учереждений здравоохранения к сети интернет.

Со всей уверенностью можно сделать вывод о том, что государственное регулирование экономики необходимо обсуждать стоит лишь степень присутствия государства на рынке. Пожалуй, наиболее правильным подходом здесь будет «общее разрешение» на выдачу лицензий - конкуренция должна обеспечиваться везде, где возможно. Для сегодняшней России, в период формирования эффективных рыночных отношений, особенно важно государственное регулирование. После десятилетий тотального диктата государства в экономике, высказываются мнения о полном отказе от государственного вмешательства в экономику. Видимо, истина, как всегда, где-то посередине. Именно поэтому для России важен мировой опыт государственного регулирования экономики, который и нужно изучать. При этом перспективным направлением является выполнение задач по развитию систем телекоммуникаций в рамках различных программ и проектов.

Литература:

1. Кураев Ю.А. Развитие телекоммуникационных сетей в регионах России. Стратегия, технологии, экономика/ Ю.А. Кураев // http://www.farial.ru

2. Анализ отраслевых рынков/Под науч. Ред. А.Д. Вурос, Е.Н. Калмычковой.- М.:ТЕИС, 2002.