Милушева Т.В.

к.ю.н., доцент Поволжской академии государственной службы (г. Саратов)

К ВОПРОСУ ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ

В условиях становления правового демократического государства в России проблема эффективного и многостороннего контроля над деятельностью властных структур приобретает особое значение. Это связано с теми негативными явлениями и процессами, которые неизбежно отражаются в той или иной степени на деятельности власти в любом государстве. «Болезни роста» российской власти: злоупотребления полномочиями, бюрократизм, коррупция, усугубляются возможностью действовать по усмотрению, низким профессионализмом, безнравственностью властных субъектов, духовно-идеологическим вакуумом в обществе.

Вопросы контроля в общей теории права в настоящее время недостаточно разработаны. Немногочисленные исследования посвящены в основном анализу государственного контроля, в то время как общественному посвящены единичные работы.

Справедливо подмечено, что проблема контроля власти – «ось современной жизни»[1. C. 23]. И если государственный контроль, как традиционная функция государства, имеет давние исторические корни и осуществляется структурами государства, представлен множеством форм и видов, то система общественного контроля только формируется.

Следует согласиться с выводом о том, что, отличительной особенностью общественного контроля является: гораздо меньшая его структурированность, отсутствие формализации и нормативной регламентации, нерегулярность осуществления, ограниченность сфер приложения[2].

Правовые основания функционирования системы общественного контроля кроются в общедозволительном типе правового регулирования, который охватывает не только деятельность самих институтов гражданского общества, их взаимоотношения между собой, но и связь гражданского общества с государством.

Отсутствие четкой правовой регламентации общественного контроля в известном смысле можно считать пробелом, допущенным законодателем, игнорированием им требований международно-правовых актов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, и прежде всего Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 г., Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др.

Контроль над властью возможен лишь в рамках демократического конституционного государства, где власть рассредоточена, урегулирована, ограничена правом, доступна, предсказуема, эффективна. Лишь при наличии гражданского общества государство призвано осуществлять упорядочение своих отношений с населением, взаимоконтроль, взаимоограничение государственных и негосударственных органов и движений. «Способность общества к контролю над властью, – пишут В.О. Лучин и Н.А. Боброва, – признак гражданского общества. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву и только при условии существования гражданского общества государство оказывается “под правом” становится “правовым”» [3.C.27].

Таким образом, для осуществления общественного контроля необходимо как минимум два условия: наличие развитого гражданского общества, а также такой контекст взаимодействия государства и гражданского общества, в котором они мыслятся как равноправные субъекты, взаимодействуют на основе принципов диалога, партнерства.

К сожалению, следует признать, что на данном этапе в России отсутствуют устойчивые традиции взаимоотношений индивида и власти, общества и государства. Гражданские организации России не столько воздействуют на государство, сколько заполняют те ниши, куда у государства просто «не дошли руки». Поэтому пока гражданское общество представляет собой придаток государственного аппарата, а не самостоятельную, действенную силу [4.C.96]. В условиях, когда гражданское общество не развито, недостаточно структурировано, практически отсутствуют реальные дееспособные субъекты, которым под силу осуществить контролирующую функцию. Кроме того, необходимо принимать во внимание и особенности российского менталитета (своеобразное понимание свободы, роли права в жизни общества и традиционно сложившихся отношений к государству и др.).

В связи с этим вполне возможны подмена целей общественного контроля, его использование в качестве инструмента давления на власть и дискредитация самой идеи общественного контроля. Поэтому, есть основания для отграничения общественного контроля от той формы деятельности некоторых общественных объединений, главным образом неформальных, которую можно охарактеризовать как псевдоконтроль, поскольку цели, преследуемые в процессе этой деятельности, весьма далеки от социально полезных и социально необходимых.

Напротив, псевдоконтроль, противодействуя нормальному функционированию органов государства, препятствует и исполнению государством своих обязанностей перед гражданским обществом.

Задача контроля состоит в том, чтобы, ограничивая власть, не сковывать ее деятельность, не демонтировать управленческий аппарат, а поддерживать конституционную динамику. В контексте исследования неизбежно встает вопрос о пределах контрольной деятельности. Наличие необходимости ее осуществления нельзя рассматривать как основание для тотального контроля за государством со стороны общества, поскольку такой контроль может препятствовать выполнению государством его функций, что может причинить вред не только интересам государства, но и интересам самого общества.

Вполне очевидно, что в государственной сфере существуют области, объективно «закрытые» для общественного контроля в силу различных причин (например, вопросы, связанные с новейшим вооружением, внешней разведкой и др.), т.е. отношения, регулируемые законодательством о государственной тайне, связанные с интересами службы и т.п. [5.C. 13].

Процесс формирования системы общественного контроля в России безусловно далек от завершения. Создание структур, способных осуществлять такого рода деятельность – лишь малая доля масштабного процесса организации целостной системы. Необходима скрепляющая эти институты идеология общественного контроля, т.н. дух, агрегирующий нормы, принципы этой деятельности. А это задача – архисложная, требующая совместных усилий гражданского общества и государства.

Вместе с тем, можно констатировать, что отдельные институты этой системы не только реально существуют, но и успешно функционируют. С точки зрения институционального подхода структуры общественного контроля можно подразделить на две группы. Первая представлена многочисленными общественными организациями, в частности по защите прав потребителей, за соблюдение конституционных прав и основных свобод человека, Международный фонд защиты от дискриминации и др. Данные общественные институты учреждаются сугубо гражданским обществом без какого-либо участия государства. В большинстве своем они появляются спонтанно, стихийно и выступают в качестве противовеса государству, нередко жестко критикуя его деятельность не только внутри страны, но и на международной арене

Вторая группа институтов включает организации, создаваемые с участием государства или при органах государственной власти: Общественная палата РФ, Комиссия по правам человека при Президенте РФ, аналогичные комиссии при главах субъектов РФ и др. Близость этих субъектов к власти, к органам государства дает основания говорить о том, что контроль, ими осуществляемый, не является общественным в чистом виде, а представляет собой скорее квазиобщественный.

Дискуссионным является вопрос о соотношении парламентского и общественного контроля. Некоторые ученые трактуют парламентский контроль как основную форму государственного [6.C.72]. Существует мнение, что парламентский контроль носит политический характер и является его разновидностью. К основным формам политического контроля в литературе относят: 1) контроль со стороны парламента и местных выборных органов; 2) осуществления контроля народом; 3) контроль политических партий и общественных объединений; 4) контроль со стороны СМИ и общественного мнения[7]. Необходимо иметь ввиду, – пишет Н.М. Добрынин, – что парламентский контроль часто называют политическим, в том смысле, что контрольные полномочия парламента основываются не только на его собственных правах, установленных законодательством, но и на мнении избирателя, которые выражают верховную власть любого демократического государства [8.C.82].

Думается, что парламентский контроль необоснованно трактовать как сугубо государственный. Он представляет собой опосредованную форму общественного контроля, своего рода «мостик» между общественным и государственным контролем. Иными словами является наиболее организованной, структурированной, методически отработанной его частью.

К сожалению, рамки статьи не позволяют уделить внимания анализу форм общественного контроля, среди которых право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы; публичные слушания; всенародное обсуждение наиболее значимых законопроектов, общественная экспертиза и др.

Резюмируя, можно сделать вывод: общественный контроль, реализуемый организованно и целенаправленно позволяет разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством вполне цивилизованно, путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности, служит важнейшим условием осуществления провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия.

Необходимо находить новые и совершенствовать все имеющиеся формы общественного контроля – важнейшего индикатора качественного состояния гражданского общества

_______________________________

1. Валадес Д. Контроль над властью. М., 2006. С. 23.

2. Федоров В.В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством. Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. Владимир, 2006.

3. Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. 2003. № 10. С. 27.

4. Орлова И.В. Современное гражданское общество // Философия и общество. 2007. № 4 (48). С. 96.

5. Федоров В.В. Указ соч. С 13.

6. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005. С. 72.

7. Там же.

8. Добрынин Н.М. Общественный контроль и власть: политико-правовое и историческое исследование //… С. 82.