Право/2.Административное и финансовое право

Н.С. Байбарина

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Курской области, Россия

К вопросу об участниках и объекте правоотношений в сфере осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», государственный санитарно-эпидемиологический надзор являет собой деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания.

Раскрытию сущности и содержания административного надзора уделено немало внимания в работах по административному праву и социальному управлению. Трудно найти автора, исследовавшего вопросы управления той или иной сферой общественной жизни, который бы не обращался к данной теме. Вместе с тем, многие ее аспекты нуждаются в уточнении, в том числе и связанные с осмыслением категорий субъекта и объекта административного надзора. Попытаемся ответить на эти вопросы на примере исследования правовых отношений, возникающих при осуществлении надзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Анализ имеющейся литературы по административному праву и социальному управлению свидетельствует о том, что в установлении субъекта и объекта административного надзора среди ученых нет единства. Различные авторы относят к субъектам административного надзора: государственные инспекции [7: с.137]; специально уполномоченные органы государственной власти и их должностных лиц [4: с.438], специальные органы исполнительной власти [1: с.463; 2: с.378]. Рассмотрим каждую из приведенных точек зрения.

Представляется, что термин "государственные инспекции" в настоящее время не может применяться для обозначения субъектов административного надзора, так как не соответствует структуре построения системы органов исполнительной власти и не охватывает всего разнообразия органов, обладающих надзорными полномочиями. Последние в большинстве случаев не имеют в названии слова «инспекция» и не ставят в своей деятельности надзор «во главу угла». Так, в соответствии с п. 4 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.09.2005г. №569, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации и ряд иных органов осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор соответственно на объектах внутренних дел, безопасности и иного специального назначения и на отдельных территориях.

Позиция ученых, относящих к субъектам административного надзора должностных лиц, представляется неубедительной. Федеральный закон от 30.03.1999г. №52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в ст.ст. 31, 49 упоминает "должностных лиц, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор". Однако в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и в ряде других нормативных актов, выступающих источниками санитарного законодательства, в качестве субъекта, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, названы сама вышеуказанная Федеральная служба, а также ее территориальные органы.

Более того, следует обратить внимание и на содержащийся в формулировке указанного Федерального закона термин "уполномоченный". Словарь В.И. Даля трактует "уполномочивать" как "давать от себя полномочие, власть за себя, доверить дело, поручить словесно или законною, письменною доверенностью" [6: с. 503]. В соответствии с толковым словарем русского языка, «уполномочие» есть действие "от имени кого-нибудь, на основании чьей-нибудь просьбы, распоряжения, поручения" [8: с.824]. Иными словами, должностные лица, уполномоченные исполнять надзорные функции, есть лица, которым эти полномочия переданы субъектом, обладающим правом осуществления надзора, в рассматриваемом случае - Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Сами же по себе они, как представляется, субъектами санитарно-эпидемиологического надзора считаться не должны.

Таким образом, автор присоединяется к мнению ученых, понимающих под субъектами административного надзора только органы государственной власти, наделенные соответствующей компетенцией.

Следует заметить, что Роспотребнадзор является основным, но не единственным субъектом, осуществляющим административный надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации. Аналогичными полномочиями, как уже упоминалось, на подведомственных им объектах и территориях обладают Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральное медико-биологическое агентство. Деятельность всех государственных органов в рамках системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора координируется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Что касается объектов административного надзора, то к их числу специалисты относят государственные предприятия и иные коммерческие организации, общественные, религиозные и иные некоммерческие организации, граждан [3: с.170; 5: с.320, и др.]. Такая позиция, однако, представляется не вполне обоснованной. Несмотря на то, что административный надзор осуществляется в отношении граждан, именовать их объектом надзора, на наш взгляд, некорректно.

В соответствии с толковым словарем, субъект есть семантическая (смысловая) категория со значением производителя действия или носителя состояния [8: с.766], тогда как объектом именуется "явление, предмет, на который направлена чья-нибудь деятельность, чье-нибудь внимание,… семантическая категория со значением того, на что направлено действие или обращено состояние" [8: с.432]. Как гласит один из постулатов теории права, - "человек как таковой может быть лишь субъектом, но не объектом права и правоотношений" [9]. Более того, - из анализа предлагаемых учеными определений административного надзора, а также нормативно закрепленных дефиниций некоторых его видов, в частности, государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999г. №52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), государственного пожарного надзора (п.2 Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации, утвержденной приказом МЧС РФ от 17.03.2003г. №132), следует, что объектом надзора выступает соблюдение действующих в соответствующей сфере управления общеобязательных правил, специальных норм, закрепленных в законах и подзаконных актах. Перечисленные же выше физические и юридические лица выступают не объектами надзора, а поднадзорными субъектами.

Принципиальным недостатком приведенного выше мнения является и то, что в числе субъектов, охватываемых административным надзором, не названы должностные лица и индивидуальные предприниматели.

Привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства, является важным направлением осуществления административного надзора. В соответствии со ст.ст. 2.4, 6.3-6.7, ч.2 ст. 7.2, ч.2 ст. 7.8, ст.ст. 8.2, 8.5, ч.2 ст. 8.6, ч.2 ст. 14.4 КоАП РФ, должностные лица являются субъектами административной ответственности за совершение нарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а значит, поднадзорными субъектами в рассматриваемой сфере управления. Сказанное справедливо и по отношению к индивидуальным предпринимателям.

Гражданский Кодекс РФ не разграничивает понятия "гражданин" и "индивидуальный предприниматель" – согласно ч.1 ст.23 ГК РФ, гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя; тем не менее, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях разделяет субъектов ответственности на граждан и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, приравнивая последних к должностным лицам (ст. 2.4 КоАП РФ). Согласно п.22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. №2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное; в случаях же, когда административное правонарушение не связано с предпринимательской деятельностью, индивидуальный предприниматель несет административную ответственность как гражданин.

Кроме того, содержание и само название Федерального закона от 08.08.2001г. №134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" диктует безапелляционный вывод о том, что индивидуальные предприниматели отнесены законодателем к поднадзорным субъектам.

Подводя итог сказанному выше, необходимо сделать следующие выводы.

1. Основным субъектом, осуществляющим административный надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации, выступает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы. К числу субъектов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор на организационно подчиненных им объектах, относятся также Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации и некоторые другие федеральные службы и агентства.

2. Субъектами, в отношении которых осуществляется указанный вид надзора, или поднадзорными субъектами являются юридические лица всех форм собственности, граждане, должностные лица и индивидуальные предприниматели без образования юридического лица. Выделение последних в качестве самостоятельной группы субъектов надзора обусловлено необходимостью дифференциации их ответственности в зависимости от наличия или отсутствия связи между нарушением санитарного законодательства и осуществлением лицом предпринимательской деятельности.

3. Объектом государственного санитарно-эпидемиологического надзора выступает соблюдение действующих в данной сфере общественных отношений правил и требований, закрепленных в нормативных правовых актах.

Литература:

1. Административное право: Учебник /Под ред. проф. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005.

2. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: учебник для вузов. – М.: Зерцало, 1997.

3. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть Общая. - М.: БЕК, 1993.

4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2005.

5. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – М.: Дело и сервис, 2001.

6. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. - В 4х т. – М.: Русский язык, 1979. - Т. IV.

7. Еропкин М.И., Клюшниченко А.П. Советское административное право. Учебник для средних юридических учебных заведений. - М.: Юрид. лит., 1979.

8. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений – М.: АЗЪ, 1994.

9. Теория государства и права: учебник для юридических вузов /Под ред. А.С. Пиголкина. - ОАО "Издательский Дом "Городец", 2003. //СПС Консультант.