Государственное управление / 2. Современные технологии управления.

К.э.н. Каримова Э.Р., Елистратова Л.В.

Поволжский институт им. П.А. Столыпина – филиал РАНХиГС при Президенте РФ, Россия

Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля в России

Одним из концептуальных направлений реформирования бюджетного процесса в России является ориентация всех бюджетополучателей на повышение качественных параметров финансового планирования с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости конечных результатов использования финансовых ресурсов государства. В рамках бюджетного менеджмента при введении программного бюджета особую актуальность приобретают вопросы, связанные с контролем за использованием бюджетных средств.

Программный метод бюджетирования ставит перед государственным финансовым контролем ряд проблем по разработке и внедрению в действующую практику государственного финансового контроля новых, ранее не используемых приемов и способов проведения контрольных операций, связанных с аналитической работой контролирующих субъектов, позволяющих делать выводы о целесообразности, результативности и эффективности использования финансовых ресурсов государства.

Изменения в организации государственного финансового контроля в условиях программного бюджетирования сводятся, в основном, к расширению функций государственного финансового контроля за счет внедрения нового метода – аудита эффективности бюджетных расходов.

Мировой опыт свидетельствует, что аудит эффективности и мониторинг результативности и эффективности государственных расходов оказывают существенное влияние на качество принятия и исполнения органами государственной власти решений, касающихся бюджетно-финансовой сферы, а также способствуют повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в их деятельности.

Аудит эффективности стал внедряться в практику деятельности органов финансового контроля многих развитых стран после принятия на IX Конгрессе Международной неправительственной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля. В настоящее время в развитых странах (Канада, Великобритания, Швеция, США и др.) органы государственного финансового контроля широко используют аудит эффективности бюджетных расходов. В ряде государств доля аудита эффективности достигает 50-60% в совокупном объеме проверок высших органов государственного финансового контроля.

Целью аудита эффективности бюджетных расходов служит проверка и анализ принятия решений органами государственной власти, а также хода реализации этих решений. Поэтому методики контроля и анализа должны быть построены таким образом, чтобы результаты проверок дали возможность органам государственной власти всех уровней разрабатывать мероприятия по совершенствованию управленческих технологий и внедрять их в свою действительность. Организация и проведение контрольных проверок и анализа в рамках аудита эффективности обязаны способствовать повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в работе федеральных и региональных органов исполнительной власти. Задача аудита эффективности – выявлять результативность расходования бюджетных ассигнований и способствовать эффективному их использованию.

Аудит эффективности бюджетных расходов является важным этапом перевода системы контроля на уровень, отвечающий потребностям реформирования российской экономики в целом, а также модернизации системы государственного финансового контроля.

Аудит эффективности бюджетных расходов позволяет на основе анализа индикаторов оценить эффективность управления государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью, определить организационные возможности улучшения реализации властных решений, разработать рекомендации по проведению мероприятий, направленных на получение положительного результата от использования государственных финансовых ресурсов бюджетополучателями.

То есть смысл аудита эффективности заключается в определении того, насколько экономно, производительно и результативно федеральные и региональные органы исполнительной власти и бюджетополучатели используют государственные средства в процессе осуществления своих функций и выполнения поставленных перед ними задач.

Внедрение аудита эффективности является, в определенной степени, переворотом в системе государственного финансового контроля. У него другой предмет контроля, так как наряду с целевой проверкой использования бюджетных средств проводится проверка эффективного их использования, и выносится заключение о результативности управленческой деятельности органов государственной власти.

С помощью аудита эффективности может осуществляться контроль за решением таких вопросов, как:

- экономичность использования бюджетных средств, определяемая сопоставлением объема использованных бюджетных средств с полученными конкретными результатами;

- результативность деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, а именно достижения фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов;

- продуктивность использования проверяемых бюджетным учреждением трудовых, финансовых и других ресурсов в процессе оказания услуг населению;

- степень использования при этом современных информационных систем и технологий.

Организация аудита эффективности бюджетных расходов строится в целом на основе общих принципов и положений. Однако основные принципы имеют и свою специфику, вытекающую из особенностей деятельности. К ним относятся:

- принцип парсипативности, то есть обеспечение «прозрачности» целей и методов проведения проверок, а также используемых показателей и критериев оценки эффективности расходования государственных средств, выводов и заключений по результатам проверки;

- принцип эмерджентности, заключающийся в масштабности охвата проверкой всех параметров и показателей функционирования объекта, учете внутренних и внешних связей проверяемого объекта, за счет которых достигается синергетический эффект аудита, высокое качество результатов проверки;

- принцип инвариантности, включающий независимость проведения аудита эффективности от внутренних и внешних факторов; унификацию методов проверки; объективность и самостоятельность принятия решений на основе анализа и оценки существующих рисков, обоснованность выводов и заключений по результатам проверки;

- принцип фискальной эквивалентности, проявляющийся во взаимодействии и согласовании интересов проверяющих и проверяемых, преодоления «конфликта интересов», равнонаправленность их ответственности за полноту, своевременность и достоверность исходных и результирующих данных об использовании государственных средств;

- принцип субсидиарности, то есть взаимной ответственности субъекта и объекта проверки за ее результат [1].

Наиболее важной частью аудита эффективности являются не только выводы по результатам проверок, но и рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств. Он должен быть ориентирован как на полное освоение бюджетополучателями выделенных им государственных средств, так и на достижение ими конкретного результата от использования этих средств. Для такой системы государственного финансового контроля характерна прямая увязка ресурсного обеспечения бюджетных организаций с итогами их деятельности.

В практике работы контрольно-счетных органов Российской Федерации применяются отдельные, элементы оценки эффективности использования государственных средств, но полномасштабный аудит ими не осуществляется.

Характеристику этапов аудита эффективности приведем на основе анализа регламента деятельности Счетной палаты Российской Федерации [2].

Проведение аудита эффективности включает следующие этапы, которые осуществляются с учетом общих правил проведения контрольного мероприятия, определенных в соответствующем стандарте финансового контроля:

1. Осуществляется предварительное изучение предмета и объектов для определения целей конкретного аудита эффективности, вопросов проверки и анализа, выбора критериев оценки эффективности и способов его проведения, по результатам которых подготавливается программа проведения аудита эффективности.

2. Проводятся проверка и анализ результатов использования государственных средств в соответствии с вопросами программы, в том числе непосредственно на объектах, в ходе которых осуществляются сбор и анализ фактических данных и информации, необходимых для получения доказательств. Составляются акты и рабочие документы, фиксирующие результаты проверки и анализа, которые служат основой для подготовки заключений, выводов и рекомендаций.

3. Подготавливается отчет, включающий заключения, выводы и рекомендации, также оформляются другие документы по его результатам.

В целом, следует отметить, что до настоящего времени аудит эффективности в Российской Федерации применяется редко, потому что отсутствует необходимая для его осуществления нормативно-правовая база. В связи с этим остается нерешенным вопрос о том, кто должен заниматься аудитом эффективности, координировать и регулировать его развитие – только Счетная палата и контрольно-счетные органы в регионах или также и другие органы в системе государственного финансового контроля.

Одной из основных проблем внедрения в российскую практику аудита эффективности бюджетных расходов является незаконченность реформы бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Как следствие, во многих случаях проведение аудита эффективности тормозит отсутствие информационной базы: нет отчетности о результатах деятельности, о достижении поставленных целей и задач, сведений о качестве предоставленных государственных и муниципальных услуг. Кроме того, проведение аудита эффективности – достаточно сложное и затратное мероприятие, которое зачастую требует привлечения дополнительных ресурсов и организационной поддержки, а также высокой степени квалификации и профессионализма инспекторского состава. Пока система обучения и переподготовки государственных и муниципальных служащих по вопросам контроля и аудита с учетом современных требований не создана. Разработка методологии аудита эффективности представляется гораздо более сложной задачей. Прежде всего, это касается выбора и формирования критериев оценки эффективности для сектора государственного управления, к которому неприменимы или мало применимы понятные и универсальные критерии и показатели коммерческой деятельности.

Литература

1. Васильева М.В. Финансовый контроль и аудит в государственном секторе // Финансы и кредит. 2009. № 18.

2. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации –http://www.ach.gov.ru/ru/.