Борзенко Н.А.

Донецький Національний університет економіки і торгівлі імені Михайла Туган-Барановського, Україна

Критерії оцінки та проблеми забезпечення боргової безпеки України.

Перш за все зазначимо, що до сьогодні в Україні не існує загальновизнаної методики розрахунку боргового тягаря, яка б враховувала стан, а тим паче динаміку економічного розвитку в країні. Хоча, в принципі, уже зроблено перші кроки у цьому плані. Зокрема, у грудні 2002 року у першому читанні прийнято законопроект “Про державний борг України”, ключовою особливістю якого є спроба визначити процедуру управління зовнішнім боргом на основі переліку таких основних показників: відношення державного боргу до ВВП, відношення валового зовнішнього боргу до обсягу експорту товарів і послуг, відношення загальної суми річних боргових платежів до доходів від експорту товарів і послуг, а також відношення загальної суми річних боргових платежів до ВВП. Це, звичайно, не повний перелік індикаторів боргової безпеки (вони можуть дати лише часткове уявлення про рівень обтяжливості борговими зобов’язаннями, які покладенні як на бюджетну, так і платіжну системи держави), але це вже спроба переходу від не контрольованого нарощування державних боргів до цивілізованого управління і контролю за динамікою зовнішнього державного боргу.

У 2001 році набрав чинності Бюджетний кодекс, у якому статтею 18 “Граничний обсяг боргу” регламентовано, що величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 відсотків фактичного річного обсягу ВВП України.

Таблиця 3

Основні показники боргової безпеки держави.

Показники – індикатори	Порогові показники (у світі)	Порогові показники (в Україні)	Фактичний стан в Україні у:
			2004	2005	2007
Показники загальної платоспроможності
Рівень зовнішнього боргу у ВВП, %	50 – 80	не більше 50	51,0	57,0	71,6
Рівень зовнішнього боргу у річному обсязі експорту товарів і послуг, %	не більше 200 – 250	не більше 165	83,4	60,8	76,9
Питома вага боргу міжнародним організаціям у зовнішньому борзі, %	–	не більше 30	43,0	45,0	58,3
Темпи росту зовнішнього боргу (середні), %	»16,0	» 54,0	+7,8	–17	+16
Рівень зовнішнього боргу на душу населення (для країн з перехідною економікою), дол.США	200,0	200,0	257	262,29	289,2
Показники тимчасової (поточної) ліквідності
Рівень загальних платежів з обслуговування зовнішнього боргу до експорту товарів і послуг, %	25,0	не більше 18	17,0	16,5	19,3
Відношення міжнародних резервів до валового зовнішнього боргу, %	–		18,1	12,7	15,4
Відношення міжнародних резервів до імпорту товарів і послуг, %	–		9,3	10,8	25,3
Показники боргового навантаження на бюджет
Витрати на обслуговування і погашення зовнішнього державного боргу, % до обсягу доходів Державного бюджету	–	не більше 20	15,7	13,7	17,0
Рівень обсягів короткострокової зовнішньої заборгованості до поточних бюджетних надходжень, %	–	не більше 40	57,4	45,2	61,7
Частка зовнішніх запозичень у покритті дефіциту Державного бюджету, %	–	не більше 30	60,0	53,6	57,4
Рівень платежів з обслуговування зовнішнього державного боргу у обсязі видатків бюджету, %	–	–	9,72	10,4	16,0

Разом з тим зазначимо, що необхідно зважено підходити до визначення граничних параметрів, оскільки не може існувати універсальних показників боргової безпеки держави, а їх граничні значення можуть диференціюватися відповідно до основних макроекономічних параметрів, що відображають розвиток держави. Зокрема, для різних країн, які відрізняються за темпами розвитку економічної системи, показники боргової безпеки також різні.

Враховуючи специфіку стану зовнішньої заборгованості України (левова частка зовнішнього богу України – державний, обслуговування якого проводиться з державного бюджету), дуже важливо розробити комплексну систему показників, які б окрім загальної платоспроможності та тимчасової ліквідності включали б також індикатори гранично-безпечного боргового навантаження на бюджет. У таблиці 3 наведено систему показників, які, на наш погляд, досить ґрунтовно характеризують стан боргової безпеки держави, а також проведено розрахунок системи індикаторів боргової безпеки України на кінець 2004, 2005, 2007 років.

Аналізуючи безпечність (небезпечність) ситуації із зовнішньою заборгованістю в Україні, на основі поданих вище кількісних та якісних параметрів, що характеризують макроекономічну позицію зовнішнього боргу, можна зробити висновок про те, що сучасне становище України за зовнішнім борговим фактором достатньо специфічне. На перший погляд складається враження, що майже по всіх наведених у таблиці 3 показниках загальний обсяг зовнішнього боргу лише наближується до граничної позначки відповідних індикаторів боргової безпеки. А тому за кількісними параметрами Україна має помірне боргове навантаження і не входить у групу найбільших країн-боржників. Але це далеко не так. Такі “оптимістичні” показники у період 2009-2010 рр. не можна вважати достатньо коректними, оскільки вони розраховані за досить специфічних обставин. Перш за все, пік виплат за зовнішніми боргами пройдено у 1998-1999 рр., шляхом їх реструктуризації. Із 12 поданих у таблиці 3 індикаторів боргової безпеки порогові значення у 2007 р. перевищено по 6 з них, 3 з яких – показники, що характеризують рівень боргового навантаження на бюджет. Така динаміка ще раз підтверджує те, що ключовою проблемою національної безпеки України та її фінансової сфери, сьогодні і в найближчі роки, є пікові навантаження платежів щодо повного і своєчасного обслуговування і погашення зовнішнього боргу в окремих періодах. А це - наслідок відсутності належної політики у сфері зовнішніх запозичень.

Більше того, наведена система показників боргової безпеки не враховує низку важливих факторів, до яких можна віднести такі:

1. Навантаження нетто-боргових виплат на бюджет і валютні надходження. Зокрема, за результатами дослідження, проведеного С.Корабліним, у 90-і роки у країнах, які розвиваються, навантаження нетто-боргових виплат на бюджет у середньому не перевищувало 5% його доходів і валютних надходжень. Проведені розрахунки свідчать, що за показниками навантаження нетто-боргових виплат на державні фінанси, Україна перебуває у набагато гіршому становищі, ніж більшість країн, які розвиваються (див. таблицю 4). При аналізі даних таблиці необхідно враховувати те, що розрахунки проведені лише із врахуванням фактичних виплат у погашення і обслуговування державного боргу України і не враховують того, що з 1998 р. Українська держава періодично вдавалася до реструктуризацій заборгованості, які пролонгували виплати. Це не дозволяє об’єктивно оцінити критичність проблеми боргового тиску на її бюджет.

2. Динаміка курсу національної грошової одиниці. Характерно, що навіть за умови відсутності подальшого залучення іноземних кредитів зовнішній державний борг при суттєвих темпах девальвації грошової одиниці буде зростати як в абсолютних показниках (в національній валюті), так і у відносних (зокрема відносно до ВВП, доходів бюджету тощо). Зокрема, у 2006 році зовнішній борг України, з урахуванням девальвації гривні, виріс з 41,8% ВВП до 51,0% ВВП (хоча за підсумками 2004 року він становив значно менше – 22,9% ВВП). Отже, при визначенні стану боргової безпеки необхідно не тільки враховувати відносні коефіцієнти рівня державної заборгованості, але й аналізувати грошово-кредитну політику країни, яка має безпосередній вплив на рівень зовнішньої заборгованості. Дослідження цієї проблеми потребує окремої логічно закінченої роботи з комплексного аналізу грошово-кредитної політики держави.

3. Співвідношення державного богу і обсягів грошової маси. В Україні відношення загальної суми державного боргу до “найширшого” агрегату грошової маси на початку 2006 року складало 296%. Таке співвідношення державного боргу до грошової маси призводить до позбавлення платіжними засобами реального сектора економіки, оскільки грошова маса переважно спрямовується на обслуговування державних боргів. За зазначеним співвідношенням Україна знаходиться у набагато гіршому становищі у порівнянні з країнами, що мають розвинуту ринкову економіку. Так, наприклад, у Швейцарії відношення суми державного боргу до грошової маси становить 18%, в Японії – 75%, в Іспанії – 59%, у Великобританії – 47%.

4. Співвідношення офіційних міжнародних резервів і зовнішнього боргу показує, чи може країна використати свої резерви (і чи достатньо їх) для погашення зовнішнього боргу. Якщо мова ітиме лише про заборгованість України перед МВФ, то, безумовно, ця заборгованість може бути повністю погашена. Однак, за підрахунками аналітиків, у разі повернення боргу МВФ, обсяг резервів опуститься нижче критичного рівня (в тижнях імпорту) – 13 тижнів (цей рівень Україна подолала лише у 2006 році при середньомісячних обсягах імпорту – 2 млрд. дол. США і сумарних золотовалютних резервах 6,9 млрд. дол. США). А це, у кінцевому результаті, може спровокувати нестабільність національної валюти. Якщо ж звернутися до світової практики, то вона переконливо свідчить про те, що доволі “роздуті” за останні два роки валютні резерви НБУ є доволі мізерними у порівнянні, наприклад з Польщею – 28,6 млрд. дол. США, Чехією – 23,7 млрд. дол. США, Росією – 64,3 млрд. дол. США.

5. Співвідношення валютних резервів і короткострокових зовнішніх зобов’язань. Значний обсяг короткострокових зовнішніх зобов’язань у поєднанні із недостатніми валютними резервами, як правило, є першою ознакою валютної нестабільності і кризи тимчасової ліквідності. Остання, за таких умов, не обов’язково переростає у валютну кризу, але, зазвичай, є однією із передумов її виникнення. Зокрема, у трьох країн з перехідною економікою, що пережили валютну кризу (Білорусь, Болгарія, Росія), валютні резерви, напередодні кризи, ледве перекривали обсяг короткострокових зовнішніх зобов’язань; а зазначене співвідношення, відповідно, складало: у Білорусі – 122, Болгарії – 111 і Росії - 155.

6. Питома вага зовнішнього боргу в загальній структурі державного боргу країни. В Україні питома вага зовнішнього боргу в загальній структурі державного боргу на початок 2006 року складала 81%, на кінець 2007 року – 75,5%. Висока питома вага зовнішнього боргу має негативний вплив на економічний розвиток країни, оскільки призводить до передачі частини національного доходу за межі країни, загострює проблеми з платіжним балансом, сприяє розгортанню валютних криз, а також зумовлює суттєву залежність обсягів сум, що спрямовуються на обслуговування державного боргу від динаміки курсу національної грошової одиниці.

7. І ще один доволі важливий фактор, свого роду резюме. Як свідчить світовий досвід, у період економічної експансії, доцільно активізувати погашення боргу і закладати в бюджет відповідний профіцит. В Україні пройшло п’ять років економічного росту; упродовж двох останніх років досить агресивно накопичуються золотовалютні резерви. І, разом з тим, натомість, щоб зменшувати борговий тягар прогресивними методами, Уряд традиційно вдається до нових зовнішніх запозичень (у 2007 році випуск облігацій зовнішньої державної позики – близько 633 млн. дол. США, позика ЄС – 130 млн. дол. США, програмна системна позика МБРР – 250 млн. дол. США). Загалом сума державного боргу України у 2007 році зросла на 10,7%.

Отож, упродовж останніх років ситуація із зовнішньою заборгованістю складається вкрай неоптимістично. Міністерству фінансів уже четвертий рік поспіль не вдається скорочувати обсяги державного боргу. Відношення державного боргу до ВВП зросло в 2006 році до 33,6%, в 2007 році до 39,3%. А з іншого боку, в економіці України уже окреслилось декілька негативних тенденцій, безпосередньо пов’язаних з управлінням державним боргом. По-перше, щорічне зниження розміру офіційно оформленого боргу супроводжується уже доволі відомим в Україні явищем – ростом прихованих боргів, наприклад, невідшкодованого ПДВ (у першому півріччі 2008 року – 8 млрд. грн.). В основному це заборгованість перед експортерами. Конвертація такого боргу перед експортерами у цінні папери уряду призвела до того, що він з прихованої форми трансформується у борг Міністерства фінансів. По-друге, ситуація ускладнюється суттєвим перевищенням зовнішнього боргу над внутрішнім. Зокрема, у 2007 році майже 75% загальних виплат за державним боргом (8,4 млрд. грн.) – платежі за зовнішнім боргом. Це явно свідчить про значне викачування коштів (що особливо небезпечно – валютних!) із вітчизняної економіки. По-третє, період реструктуризацій вже позаду; кредитори навряд чи погодяться на чергову реструктуризацію у випадку загострення пікових платежів, а тому вихід один – доведеться вчасно і за будь-яку ціну платити. Саме цим пояснюються доволі не прогнозовані дії уряду на передодні виплат зовнішнім кредиторам. Зокрема, в період “акумуляції” коштів для виплат у березні 2007 року фінансовий сектор був дестабілізований через брак ресурсів і зниження ліквідності банківської системи. Причинами такого зниження, на думку експертів, стало різке зростання грошових залишків на рахунках Держказначейства (загальний обсяг залишків зріс до 4,5 млрд. грн.), заморожених у Національному банку. Ці кошти утримувались до виплат на рахунках казначейства в НБУ і не працювали на економіку України. Враховуючи, що 2007 рік не останній рік значних платежів за державним боргом, мабуть досить непевно говорити про стабільність фінансової системи за такої схеми управління державним боргом. По-четверте, щоб підтримати рівень витрат бюджету на мінімально необхідному для забезпечення функціонування економіки та соціальної сфери країни рівні, бюджетом щороку передбачається чимале зовнішнє фінансування. Зокрема, наприклад, згідно Закону України “Про державний бюджет на 2007 рік”, зовнішнє фінансування загального фонду держбюджету складає 10,5 млрд. грн., що за фактичним курсом 5,33 грн./дол., становить приблизно 2 млрд. дол. США. Тут доцільно враховувати ще й те, що за поточними борговими зобов’язаннями, які нагромадила Україна, упродовж 2009-2010 рр. держава мусить виплатити близько 18 млрд. дол. США! І це не враховуючи нових запозичень, які “матимуть місце” в ці роки, і які також треба буде обслуговувати.

Недостатні можливості бюджету, при доволі вражаючих платежах щодо обслуговування зовнішньої заборгованості, закономірно провокують загострення проблеми надзвичайної ваги – загрози дефолту. Тим паче, що можливості зменшення боргового навантаження на вітчизняну економіку шляхом реструктуризації уже вичерпані, а існуючі на сьогодні проблеми з виплатою та обслуговуванням зовнішньої заборгованості Міністерство фінансів долає самостійно. Відсутність продуманої, узгодженої різними гілками влади стратегії управління зовнішнім державним боргом України і недалекоглядність політики у сфері зовнішніх запозичень поставили ще у 2007-2008 роках складні завдання перед фінансовою системою держави щодо обслуговування державного боргу, посиливши загрозу не тільки зовнішнього дефолту, але й втрати Україною можливості проводити політику, яка б відповідала національним інтересам.