Право/8. Конституционное право

Д.и.н., к.ю.н., профессор Олейник О.Ю.

Ивановский государственный энергетический университет, Россия

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВО:

ОТ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ К КОНСЕНСУСУ НАМЕРЕНИЙ

Существование любого государства, так или иначе, соотносится с жизнью гражданского общества. По замечанию Президента РФ Д.А. Медведева, «гражданское общество во всём мире является оборотной стороной государства», «человеческим измерением любого государства» [Декларация Медведева. Год 2009. (Интервью Президента РФ Д.А. Медведева) // Новая газета. 2009. № 39. 15 апреля. С. 2]. Соответственно, уровень развития институтов гражданского общества может рассматриваться как один из показателей степени взаимосвязи государства и народа.

Гражданское или общественное участие в делах государства является неотъемлемым элементом демократического строя. Право граждан на участие в ведении государственных дел закреплено в ст. 25 «Международного пакта о гражданских и политических правах». Оно основано на принципе народного суверенитета и реализуется непосредственно – через формы прямой демократии (в том числе через создание общественных объединений и вхождение граждан в состав общественных советов при властных структурах), либо посредством различных моделей представительной демократии. Представители граждан могут входить непосредственно в состав коллегиального выборного органа государственной власти или местного самоуправления, а также включаться в рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов, осуществлению их экспертизы, реализации общественного контроля за деятельность исполнительной власти и т.д.

Термин «общественное участие» использовался еще авторами советского периода при характеристике механизма включения трудящихся в управление государством [См., напр.: Совершенствование демократических принципов в советском государственном управлении / Под ред. Ю.М.Козлова. М., 1966. С. 338]. Сегодня данное понятие трактуется как процесс диалога между правительством и гражданским обществом, направленный на установление партнерского взаимодействия между ними в целях разработки, оценки и воплощения разнообразных программ и стратегий развития.

Одним из проявлений гражданского участия в публичной сфере является функционирование различных институтов народного представительства.

Система народного представительства может рассматриваться на трех уровнях: 1) государственные формы народного представительства (Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные собрания субъектов Федерации); 2) муниципальные формы народного представительства (муниципальные представительные органы); 3) представительные институты гражданского общества [См.: Глухарева А.К. Конституционные основы народного представительства в РФ : автореф. дис. …. канд. юрид. наук. М., 2008. С. 10]. На всех уровнях состав представительных учреждений всегда коллегиальный и они действуют в определенных законом организационных формах. При этом народными представителями выражаются интересы не каких-то отдельных социальных групп, а всех граждан и их объединений. Посредством народного представительства осуществляется реализация в том или ином объеме управленческих функций.

Представительные институты гражданского общества в системе народного представительства являются одной из форм коммуникации с государством. Они призваны осуществлять в установленных для них законом пределах общественный (гражданский) контроль за органами публичной власти и участвовать в принятии ими решений. В этом состоит их главное отличие от политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций.

Представительные институты гражданского общества выражают мнение населения в целях воздействия на формирование воли и намерений властвующих субъектов. Подобно тому, как участие граждан в выборах легитимирует власть в институционально-правовом отношении, мнение гражданского сообщества, выраженное через его представителей, детерминирует политический авторитет и направленность действий государственных структур.

Для представительных институтов гражданского общества допускаются различные механизмы формирования: не только выборы, но и распоряжения органов публичной власти.

К организационным формам представительных институтов гражданского общества можно отнести: общественные палаты, общественные советы при органах государственной власти и местного самоуправления, иные государственно-общественные и общественно-государственные объединения (советы ректоров и учебно-методические советы высших учебных заведений, общественные наблюдательные комиссии по осуществлению общественного контроля в местах принудительного содержания и т.д.).

Для демократического строя свойственно повышение социального значения деятельности общественных объединений, что позволяет государству отказаться в их пользу от ряда управленческих функций. Однако в современной России, в отличие от стран с развитыми демократиями, проявляется немало проблем в сфере взаимоотношений государства с гражданским обществом, что дает основание для выводов о кризисе институтов гражданского общества, их неспособности принять на себя часть функций органов власти. В частности, отмечается, что «бюрократия всеми силами срывает политическую линию руководства страны на прозрачность своей деятельности и подконтрольность ее обществу», что «на практике чиновники саботируют желание граждан в той или иной мере повысить эффективность функционирования государственного аппарата» [Твердов И.В. Формирование общественно-государственных институтов и отношений в процессе становления гражданского общества в современной России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д., 2008. С. 21]. Указанная тенденция констатируется и в выступлениях руководителей государства. Так, Президент РФ Д.А.Медведев признал, что наряду с «достаточно тяжелыми историческими традициями», негативно сказывающимися на взаимоотношениях между властью и гражданским обществом, есть масса случаев, когда деятельность неправительственных организаций ограничивается без достаточных на то причин чиновниками, многие из которых видят в них «угрозу для своего безраздельного правления» [Цит. по: Стенографический отчёт о заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 15 апреля 2009 года; Москва, Кремль. URL: http://www.kremlin.ru/appears/2009/04/15/1547_type63378type63381_215116.shtml].

Некоторыми руководителями общественных объединений высказывается мнение, что принцип равноправного диалога между государством и обществом, провозглашенный на Гражданском форуме в 2001 г., так и не был реализован. Более того, с 2004 по 2008 гг. властью стала реализовываться иная стратегия. Она была направлена на доминирование государства и отведения институтам гражданского общества положения, зависимого от властных структур. Определенной вехой данного процесса рассматривается создание Общественной палаты, и использование её как единственного канала связи гражданского общества с государством. Знаковым событием в этом контексте расценивается и принятие поправок в законодательство о некоммерческих организациях (вступили в действие с 2006 г.). Они затрагивали процедуры регистрации, отчётности, проверок и официально обосновывались необходимостью предотвращения угроз государству, возникавших в результате манипулирования из-за границы деятельностью некоторых некоммерческих организаций [См, напр., выступления на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 15 апреля 2009 г. А.А. Аузана – президента Ассоциации независимых центров экономического анализа, Я.И. Кузьминова – сопредседателя Российского общественного совета по развитию образования, ректора Государственного университета – Высшей школы экономики URL: http://www.kremlin.ru/appears/2009/04/15/1547_type63378type63381_215116.shtml].

В результате, по словам Д.А. Медведева, «у значительной части чиновников, что, на мой взгляд, просто опасно, возникло ощущение, что любые неправительственные организации – это враги государства, с которыми нужно бороться, чтобы через них не просочилась какая-нибудь зараза, которая подорвет устои нашего строя» [Цит. по: Стенографический отчёт о заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 15 апреля 2009 года; Москва, Кремль. URL: http://www.kremlin.ru/appears/2009/04/15/1547_type63378type63381_215116.shtml].

Действительно, назначение представительных институтов гражданского общества в той или иной мере может искажаться властью, стремящейся ангажировать их в своих интересах. В результате утрачивается возможность эффективного взаимодействия этих учреждений с представителями госорганов, которые не готовы к конструктивному сотрудничеству и тяготятся критикой, подрывающей их бюрократический иммунитет. Например, некоторые авторы считают небезосновательным суждение, что Общественные палаты – это своего рода «муляж гражданского общества», поскольку лишь имитируют участие в управлении страной и превращаются властью в очередной инструмент манипулирования общественным мнением [См.: Белорусов В.Б. Институт передачи государственных полномочий как фактор становления и развития гражданского общества // Россия и современный мир: проблемы политического развития: Материалы IV Международной межвузовской научной конференции. Москва, 10-12 апреля 2008 г.: В 2 ч. М., 2008. Ч. 1. С. 146].

Подобного рода критические оценки находятся в русле отмеченной на рубеже нынешнего столетия тенденции к падению на всех уровнях организации публичной власти в России авторитета в целом представительных учреждений, а также принижение их социальной ценности и ущемление статуса в системе органов публичной власти [См.: Масленникова С.В. Право граждан на народное представительство в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. н. М., 2001. С. 3].

Поэтому актуальной задачей сегодня является налаживание многоуровневого диалога между государственными и общественными структурами, ориентированного не на политические расчеты и выгоды, а на человекосберегающие цели и ценности.

По своему назначению представительные институты гражданского общества призваны принять на себя функцию обеспечения обратной связи между населением и властью, без которой нельзя повысить эффективность государственной службы. При этом необходима государственная поддержка налаживания механизмов гражданского участия в осуществлении общественного контроля и мониторинга, принятия решений по их результатам. Государство обретет большую социальную поддержу в борьбе с бюрократизмом и коррупцией, если при его содействии будут создаваться условия для реализации гражданского участия, гражданской взаимопомощи, гражданской ответственности, гражданского контроля.

Процесс становления России как демократического социального государства во многом зависит от развития влиятельных и независимых представительных институтов гражданского общества, которые не только являлись бы камертоном существующих у населения проблем, но и имели бы рычаги реального воздействия на власть. Наряду с государственным контролем за деятельностью таких институтов, с их стороны должен осуществляться гражданский контроль. Такой взаимный контроль – важное условие действительно паритетных взаимоотношений, преодолевающих конфликт интересов и реализующих консенсус намерений.