Право/1. История государства и права

Скаридова И.В.

Нижегородский государственный университет, Россия

Порядок защиты пенсионных прав в первой десятилетие советской власти в России

В советский период истории нашей страны оформился и действовал исключительно административный порядок защиты пенсионных прав граждан, что было связано с особым характером пенсионных правоотношений, где государство являлось обязанным субъектом. Строящееся партией, пришедшей к власти, государство пролетариата признавало необходимым введение жесткого, действенного контроля над расходованием бюджетных средств на цели социальной поддержки исключительно трудящейся части населения и пресечением возможности получения какой-либо социальной помощи «враждебными эксплуататорскими элементами». Достижению этой цели более всего соответствовала административная юстиция.

Сохранившиеся документы тех времен свидетельствуют о том, что уже в первые месяцы после октябрьской революции планировалось установить новый порядок обжалования решений страховых касс, во изменение дореволюционного. Так, в проекте декрета «О подсудности дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности лиц, занятых по найму», датированном апрелем 1918 г.[3], предполагалось создание судебных секций при губернских страховых присутствиях для рассмотрения споров о вознаграждении за смерть, постоянную утрату трудоспособности лиц, занятых по найму. Судебные секции должны были состоять из председателя, выбираемого губернским страховым присутствием и четырех заседателей (3 избирались присутствием из членов присутствия от рабочих и 1 – от представителей группы предпринимателей). Планировалось установление следующего порядка их деятельности.

Дело на рассмотрение судебной секции передавалось на основании жалобы истца или отвечающей стороны (страхового или иного учреждения, разрешающего вопрос о назначении пенсионного обеспечения), если 1/3 ответственных членов этого учреждения усмотрят в постановлении явную несправедливость или нарушения закона. Кроме того, все дела, разбираемые в страховых присутствиях или его секциях, могли быть переданы присутствием в судебную секцию, если присутствие или Бюро присутствия найдет, что дело имеет характер судебного разбирательства. Территориальная подсудность определялась местом жительства истца.

Явка сторон на заседание судебной секции была необязательна, однако секции предоставлялось право признать явку той или иной стороны обязательной для медицинского освидетельствования или для дачи объяснений. В целях обеспечения юридических консультаций для истцов предусматривалось создание бесплатной консультации при профсоюзах за счет государства. По особо сложным делам судебные секции могли назначить истцу защитника из состава консультантов.

Рассмотрение дел в судебных секциях устанавливалось публичное, по заявлению стороны судебная секция могла перейти к закрытому слушанию. Дела разрешались на основании исследования доказательств: объяснений сторон, свидетельства комиссии медицинской экспертизы, свидетельских показаний. Ход рассмотрения дела фиксировался в протоколе, который подписывался всеми членами судебной секции.

Решение судебной секции могло быть обжаловано в судебную секцию, образованную при Страховом совете: истец в том случае, если он заявил утрату трудоспособности на 25% больше, чем определено ему судебной секцией, ответчик – если утрата трудоспособности, установленная секцией на 25% выше предложенной им, о споре по вопросу полной утраты трудоспособности (свыше 66%) жалобы могли подавать обе стороны. Кроме того, по всем делам допустимы жалобы со стороны двух членов судебной секции присутствия, если те усмотрят в постановлении явную несправедливость и нарушение закона. Судебная секция при Страховом совете состояла из председателя, избираемого Страховым советом, и шести заседателей (из которых пять избиралось из представителей рабочих, один – от группы предпринимателей). Судебная секция Страхового совета имела право отменить или передать дело на новое рассмотрение в то же или другое присутствие или пересмотреть дело по существу, причем в первом случае дело могло быть обжаловано вторично. В остальном постановления судебной секции были окончательны, но могли быть обжалованы в Страховой Совет в исключительных случаях, если стороны или два члена судебной секции усмотрят в постановлении нарушение закона.

Анализ указанных положений приводит к выводу, что наибольшим объемом прав в процедуре рассмотрения дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности пользовались истцы, ходатайствующие о назначении пенсионного обеспечения: в составе судебных секций явный перевес в пользу рабочих, при условии, что жалобу на постановление могут подать не менее двух членов судебной секции, единственный представитель от предпринимателей не мог реализовать это право.

Рассмотренный законопроект не был принят вследствие перехода страны к «военному коммунизму» и, как следствие, изменения всей системы пенсионного обеспечения. Однако этот документ является яркой иллюстрацией наблюдавшейся в то время тенденции развития административной юстиции в области разрешения споров, возникавших из правоотношений как по пенсионному, так и по социальному обеспечению в целом.

В период «военного коммунизма» регламентации и разъяснению порядка защиты прав на пенсионное обеспечение в законодательстве уделялось небольшое внимание. Анализ нормативно-правовых актов тех лет свидетельствует, что единственно возможной формой реализации права на защиту с переходом к системе государственного пенсионного обеспечения являлся административный порядок обжалования решения властного органа. Так, согласно ст. 55 Положения от 31 октября 1918 г. [1], на решения уездных подотделов социального обеспечения и охраны труда могли быть поданы жалобы в губернские подотделы; на решения губернских – в областные, областных – в отдел социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда, решения которого были уже окончательны. Обжалование решений подотделов не приостанавливало их исполнения.

С установлением вертикали организационной системы социального страхования в период нэпа окончательно подтверждается практика административного порядка защиты пенсионных прав (оспаривание решений по вопросам пенсионного обеспечения посредством обжалования в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию).

Жалобы инвалидов труда и членов их семей, обеспечиваемых в форме пенсионного страхования, рассматривались в первой инстанции губсоцстрахами, а с 1925 г. – губернскими страховыми кассами. Второй и окончательной инстанцией являлась Главная пенсионная комиссия при Главсоцстрахе НКТ РСФСР, решения которой не подлежали дальнейшему обжалованию. Исключение судебного порядка обжалования окончательно подтверждается на официальном уровне: частным определением Кассационной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР от 13 февраля 1924 г. жалоба на решение губернской комиссии по назначению пенсий инвалидов труда была оставлена без последствий по мотивам того, что «назначение инвалидам труда пенсий входит в компетенцию страховых органов и не может служить предметом судебного рассмотрения» [6].

Реализация государственного пенсионного обеспечения в период нэпа возлагалась на Народный комиссариат социального обеспечения и его территориальные органы (собесы), что было закреплено в новом Положении «О Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР», утвержденном постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 15 марта 1926 г. [2].

Рассмотрение жалоб по вопросам государственного пенсионного обеспечения происходит также в административном порядке: по первой инстанции – в уездных конфликтно-жалобных комиссиях при уездных отделах социального обеспечения, по второй инстанции – в соответствующих комиссиях при губернских отделах социального обеспечения. Последней инстанцией являлась Центральная жалобно-конфликтная комиссия при комиссариате социального обеспечения, решение которой являлось окончательным[5]. Материалы практической деятельности конфликтно-жалобных комиссий сохранились в архивных документах. Например, выписка из протокола № 6 заседания Муромской уездной конфликтно-жалобной комиссии от 19 июля 1928 г. гласит: «Слушали: жалобу гражданки д. Скалково Калининой Н.С. на отказ в назначении ей пенсии за убитого в империалистическую войну сына. Постановили: принимая во внимание крайне бедное положение Калининой, живущей у своей дочери, муж которой также погиб в империалистическую войну, хозяйство последней также бедное, имеющее лошадь и телку, дом с двором, назначить Калининой пенсию как нетрудоспособной на 1 человека в размере 8 рублей в месяц с 1 июля сего года» [4].

Статистические данные результатов рассмотрения жалоб пенсионеров тех лет свидетельствуют о недостаточном уровне качества пенсионного законодательства рассматриваемого периода. Доля отмененных решений уездных комиссий органов социального обеспечения составляла приблизительно 33% вследствие затребования и исследования дополнительных документов[5].

Разумеется, практика административного порядка обжалования решения органов пенсионного обеспечения в таком виде неприемлема в условиях современного демократического государства. Однако реалии нашего времени указывают на необходимость уделить серьезное внимание восстановлению института административной юстиции в сфере защиты пенсионных прав наравне с сохранением возможности обжалования решения органа пенсионного обеспечения в судебном порядке. Позитивные моменты предоставления большего объема полномочий органам пенсионного обеспечения при рассмотрении жалоб в административном порядке, регламентация порядка разбирательства, представления средств доказывания и их исследования, введение соответствующей ответственности должностных лиц выражаются в возможности существенного сокращения огромного количества судебных споров, которое наблюдается в последнее время в сфере пенсионного обеспечения. В центральных регионах нашей страны среднее количество судебных дел по пенсионным спорам составляет около 3 000 в год, причем процент удовлетворенных исков огромный – около 85,5%. Аналогичная ситуация наблюдается во всех центральных регионах нашей страны.

Практика показывает, что большинство этих дел не являются действительно спорными по своему существу, в основе отказа органов пенсионного обеспечения в назначении пенсии, как правило, лежат формальные основания – несоответствие наименования должности или учреждения, в котором проходила работа гражданина, наименованиям, указанным в подзаконных нормативно-правовых актах. В итоге за ошибки работодателей при оформлении трудовых книжек отвечают в судах органы Пенсионного фонда, которые не имеют права назначать пенсионное обеспечение по представленным документам. Эта ситуация вытекает в огромные государственные расходы, выражающиеся в оплате органами Пенсионного фонда судебных расходов истцам, времени, затраченном судом на разрешение спора. В таких ситуациях было бы гораздо более целесообразно разрешить органам Пенсионного фонда самостоятельно устанавливать характер работы гражданина, тождественность наименований профессий и структурных подразделений учреждений. Разумеется, необходимы действенные гарантии по соблюдению прав граждан на быстрое и справедливое разрешение спора: введение соответствующих процедур рассмотрения спора в административном порядке на принципах гласности, состязательности и т.д.

Литература:

1. Положение СНК «О социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1918. № 89. Ст. 906

2. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР об утверждении Положения «О Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР» от 15 марта 1926 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1926. № 16. Ст. 129

3. Государственный архив Российской Федерации. Ф. А 413 оп. 2 д. 1520. Л. 5, 5 (об.), 6, 6 (об.)

4. Центральный архив Нижегородской области. Ф. 1984 оп. 1 д. 38. Л. 78

5. Центральный архив Нижегородской области. Ф. 1984 оп. 1 д. 38. Л. 1 – 49

6. Официальный отдел. Частное определение // Вопросы страхования. 1924. № 10 (143). С. 46 – 47

7. Ответы и разъяснения // Вопросы социального обеспечения. 1926. № 1. С. 29