Право / 1. История государства и права

К. полит. н., доцент Балковая В. Г.

Владивостокский филиал Российской таможенной академии, Владивосток, Россия

Таможенная служба России в условиях приказной системы управления в XVI-XVII вв.

Становление таможенной службы суверенной России делает актуальными научные исследования, посвященные истории организационного оформления таможенной системы российского государства. Именно изучение ранних этапов истории таможенной службы позволяет выявить сущностные характеристики этого направления государственного управления, определить роль и место таможенной службы в системе государственного механизма.

Хотя первые таможни (мыты) на Руси появились еще в Киевский период в X в., лишь в Московском государстве произошло оформление таможенной системы как особой организационной составляющей механизма централизованного государства. Именно на этом этапе истории со всей очевидностью проявилась значение таможенного дела как эффективного средства пополнения государственной казны, что было особо актуальным в условиях острой нехватки денежных средств. В условиях централизованного государства задача финансового управления объединенными русскими землями должна была решаться на качественно новом уровне. Новыми институтами центрального государственного управления стали приказы.

Хотя термин «приказ» впервые упоминается уже в источниках 1512 г., характеризующих правление Василия III [7; с. 149], но лишь в ходе реформы государственного управления, проводившейся Иваном IV в середине XVI в., за приказами закрепляется значение централизованной структуры в сфере управления, а также начинает формироваться их система.

Приказная система стала предметом серьезного научного изучения еще в дореволюционной науке. «В первоначальном смысле слова приказ есть то же, что поручение… Если поручение состояло из какого-нибудь одного дела, то приказ оканчивал свое существование с его исполнением»[2; с. 165-166]. Поэтому приказы раньше всего стали учреждениями в таких отраслях управления, которые состояли из повседневных однообразных дел. К таким повседневным делам можно отнести финансовое управление в сфере прямого и косвенного налогообложения, в которое включалось и таможенное обложение.

Определение «приказная система» применительно ко второй половине XVII в. можно использовать лишь с определенной долей условности, так как достаточно долго она находилась в организационном становлении – создании и ликвидации новых приказов, преобразовании имеющихся. При их создании за основу нередко принимался не круг решаемых задач, а субъективный фактор – во второй половине XVI в. известны приказы дьяков А. Шеферединова, А. Щелканова, В. Петелина, И. Вахромеева [3; кн. 4; с. 412]. Это касалось в наибольшей степени органов территориального управления, на основе которых в начале XVII в. были созданы четвертные приказы – чети.

Основных приказов к середине XVII в., по свидетельству Г. Котошихина, было 36, в них на постоянной основе служило около ста дьяков и около тысячи подьячих [6; с. 129]. Именно они олицетворяли бюрократическую составляющую механизма централизованного государства в указанный период.

Серьезным недостатков приказной системы является механическое соединение двух подходов к центральному управлению – ведомственного, основанного на вертикали власти по определенному направлению государственного управления, и территориального, основанного на особом статусе отдельных территорий, каждая из которых самостоятельно замыкалась на собственный центральный орган – территориальный приказ.

Эту особенность особо отмечал В. Н. Захаров. В одном из своих исследований он писал, что «для государственного строя России в XVII в. характерно было отсутствие четко определенной компетенции большинства учреждений; как правило, они ведали одновременно несколькими вопросами управления, нередко мало связанными между собой. С другой стороны, одни и те же предметы или объекты управления были подведомственны разным учреждениям. Поэтому весьма важно вести исследование не только по отдельным учреждениям, но и по отдельным отраслям управления» [4; с. 49].

Особенностью центрального подчинения таможен в Московский период было отсутствие единого органа, который бы курировал все таможенное дело в пределах государства – таможни были подведомственны тем приказам, в административно-территориальном подчинении которых находились населенные пункты, в которых они располагались.

Ведущее место среди приказов, курировавших таможенное дело, занимал Приказ Большого прихода, основанный в 1555 г. как «Большой приход дьяка Ю. Сидорова» для сбора ямских и питейных денег, а с 1559 г. – и таможенных пошлин в ряде городов Центральной России, прежде всего, в Москве. Просуществовал до 1680 г., когда вошел в состав Приказа Большой казны [3; кн. 3; с. 384-385].

Таможни, находившиеся на территориях, не подчиненных Приказу Большого прихода, замыкались на другие центральные приказы. Среди них ведущее место занимали четвертные приказы (чети) – просуществовавшие до 1720-х гг. центральные государственные учреждения с административно-финансовыми, преимущественно фискальными функциями, создаваемые для хозяйственного, в том числе финансового управления. Всего было создано шесть четей – Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская и Новая, они формировались постепенно, по мере отмены системы кормлений, в период с 1555 по 1562 гг., а окончательный вид и название приобрели в начале XVII в.

Чети курировали в административно-финансовом отношении крупные регионы Московского централизованного государства, каждой из них было подчинено 20-30 городов с близлежащими округами. В частности, Владимирская четверть (1599-1686) ведала в разное время делами управления в 26 – 30 городах центра и юга России (в т. ч.: Калуге, Орле, Твери, Туле); ) Галицкая четверть (1606-1690) ведала управлением в городах центральной России (всего от 20 до 25 городов, в т. ч.: Белоозеро, Брянск, Галич, Ростов, Суздаль, Шуя); Костромская четверть (другое название – Ярославская) (1603-1680) ведала управлением в 17 –22 городах (в т. ч.: Костроме, Муроме, Ярославле); Новгородская четверть (другие названия – Нижегородская четь, Новгородская четь, Новгородский приказ) (1599–1720) ведала городами на Волге и на территории европейского Севера (всего 21 – 33 города, в т. ч.: Архангельск, Вятка, Великий Новгород, Нижний Новгород, Псков); Устюжская четверть (1606-1686) курировала западные земли Руси, ей были подконтрольны около 30 городов, в том числе Вязьма, Звенигород, Клин, Ржев, Сольвычегодск [1; с. 24-32; 9; с. 559-566].

Особняком среди четвертных приказов стояла Новая четверть (1619-1680) – она была учреждена для сбора кабацких денег на всей европейской части страны, потому курировала не таможенные избы, а питейные и кружечные дворы.

Четвертные приказы (за исключением Новой) ведали штатным укомплектованием уездных администраций, сбором ряда прямых и косвенных налогов, денежных и натуральных повинностей; выплатой жалованья служилым феодалам и разовыми выплатами ратным людям, стрельцам, казакам, приказным; судебно-административным управлением тяглым населением городов и уездов. Среди прочих направлений их деятельности, им были подконтрольны вопросы кадрового укомплектования таможенных учреждений, проверка таможенного делопроизводства и отчетной документации, а также распоряжение таможенными сборами. В частности, в фондах Российского государственного архива древних актов сохранилась богатая коллекция таможенных книг XVII в. – отчетных документов таможен, предоставлявшихся для проверки в курирующий приказ по истечении хозяйственного года [8]. Наиболее полно представлены отчетные документы, предоставлявшиеся в Устюжскую четь, а также исходившие от устюжской чети и адресованные таможням нормативные документы [5].

В 1680 г. была усилилась тенденция к централизации таможенного дела центральной части Руси, что выразилось в организационном подчинении ряда таможен Приказу Большой казны. Этот приказ известен с 1622 г., он был создан для контроля за оборотом драгоценных металлов, чеканкой монеты, организации прямых налогов. С 1680 г. ему было подчинены и косвенные налоги, в частности – таможенный и питейный сбор в ряде местностей. Организационно это выразилось в присоединении к нему Приказа Большого прихода и Новой чети [3; кн. 3; с. 385].

В конце XVII в. усиливается контроль за деятельностью таможен со стороны центральных органов управления, в частности, в 1680-1690-е гг. появляется практика проверок таможенных учреждений со стороны подьячих приказа Большой Казны. В частности, сохранилась информация о проверке, произведенной подьячим А. Резанцевым в таможнях Тотьмы на Вятке в 1689-1990 гг.; с этой же целью в Юрьевец-Повольский ездил подьячий М. Афанасьев, а его коллега Г. Афанасьев был направлен в Боровск [4; с. 71].

Приказная система была достаточно эффективна для своего времени: появились специализированные помещения (приказные избы), сформирован штат служащих (дьяки, подьячие, писцы), велось делопроизводство. За деятельностью приказов осуществлялся контроль верховной власти.

Вместе с тем, по мере дальнейшей централизации, выявлялись достаточно серьезные недостатки в функционировании приказной системы:

– отсутствие четко определенной компетенции, что приводило к дублированию функций, многочисленным пробелам в регулировании;

– отсутствие единого подхода в государственном управлении (одновременно использовался как ведомственный вертикальный принцип управления, так и территориальный, основанный на горизонтальных связях; кроме того, наряду с государственными приказами существовали приказы дворцовые, обслуживающие нужды двора, и патриаршии, обеспечивающие церковное управление);

– отсутствие фиксированного денежного жалования для служащих приказов, которые получали «кормления» с посетителей, что, естественно вело к массовым злоупотреблениям;

– отсутствие четкой системы контроля за функционированием приказов.

Именно поэтому приказная система не могла сохраниться при абсолютном правлении, которое всегда предполагает наличие развитого бюрократического аппарата. Несмотря на то, что приказная система в основном была ликвидирована в ходе реформ Петра I, отдельные приказы продолжали функционировать и в XVIII в. Вместе с тем, на новом историческом этапе они утратили свое определяющее значение в государственном управлении, которое перешло к коллегиям, приказы в новых условиях лишь дополняли систему исполнительных органов.

Таким образом, все вышеизложенное позволяет утверждать, что в XVI-XVII вв. произошли важные качественные изменения в организации системы исполнительной власти российского государства как в целом, так и сфере финансового управления. Оформившиеся в этот период приказы создали систему нормативного регулирования таможен, наладили централизованный контроль за их деятельностью, способствовали становлению таможенного делопроизводства.

Вместе с тем, эти процессы оказались незавершенными, так как одновременное использование систем ведомственного и территориального управления препятствовал оформлению единой централизованной системы управления таможенным делом. Это противоречие было преодолено лишь на следующем историческом этапе развития российского государства – в условиях абсолютной монархии.

Литература:

1. Блейх, И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии / И. Блейх. – СПб.: Типография Муллер и Богельман, 1895. 211 с. Репринт.

2. Веселовский С. Б. Приказный строй управления Московского государства // Русская история в очерках и статьях / под ред. М. В. Довнар-Запольского. Т. 3. – Киев: изд-во Н. Я. Оглоблина, 1912. С. 164-194.

3. Государственность России: государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления (конец XV в. – 1917 г.): словарь-справочник / Всероссийский НИИ документоведения и архивного дела; сост. О. Ф. Козлов, В. Ф. Янковская. – В 4 книгах. – Кн. 3.: Л-П. – М.: Наука, 2001. 441 с.; Кн. 4.: Р-Я. 2001. 470 с.

4. Захаров В. Н. Таможенное управление в России в XVII в. // Государственные учреждения России XVI-XVII вв..– М.: изд-во МГУ, 1991. С. 49-71.

5. Кистеров, С. Н. Нормативные документы таможенных учреждений городов Устюжской четверти конца XVI - начала XVII вв. / С. Н. Кистеров. М.: Древлехранилище, 2002. 274 с.

6. Котошихин Г. К. О России в царствование Алексея Михайловича [Русская историческая библиотека] / Г. К. Котошихин; подгот. Г. А. Леонтьева. М.: РОССПЭН, 2000. 272 с.

7. Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. – Тифлис, 1897. 229 с.

8. Российский государственный архив древних актов (РГАДА). Ф. 137. Боярские и городовые книги (1495-1718 гг.). Оп. 1. Романов; Соль Вычегодская; Владимир; Каргополь; Касимов; Можайск; Тотьма; Устюг Великий.

9. Советская историческая энциклопедия. / глав. ред. Е. М. Жуков. – В 16 т. Т. 16. – М.: Советская энциклопедия, 1976. 1002 с.