Канд. юрид. наук Миннигулова Д. Б.

ГОУ ВПО «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкорстан», Россия

Доктринальный подход к оптимизации регулирования административно-правового статуса государственных гражданских служащих

Правовое регулирование административно-правового статуса государственных гражданских служащих (далее гражданские служащие) решающим образом определяет результативность выполнения гражданскими служащими полномочий государственных органов, а через них целей, задач и функций государства, качественного осуществления государственного управления.

Необходимость научного анализа административно-правового статуса гражданских служащих связана, с проявлением в их правовом регулировании политических и социальных, объективных и субъективных факторов государственного управления, которое не всегда достигает поставленных целей и нередко отстает от реальных потребностей развития общественных отношений.

Без доктринальных научно-обоснованных предложений, основанных на анализе состояния, перспектив развития и реализации административно-правового статуса гражданских служащих, без своевременного изменения служебного законодательства, определяющего права и обязанности гражданских служащих, государственно-служебные отношения развиваются нередко в нежелательных для государства и гражданского общества направлениях, все указанное определяет необходимость оптимизации регулирования административно-правового статуса, которая связана, прежде всего, с преодолением большого количества пробелов, имеющих место в правовом регулировании государственной гражданской службы (далее - гражданская служба).

В литературе называются различные факторы, влияющие на возникновение пробелов, как в отдельных отраслях законодательства, так и в целом в российском законодательстве. В большинстве случаев обращается внимание на неизбежность пробелов в праве и законодательстве. Так, С. С. Алексеев отмечает, что «…пробел ‑ не всегда просчет законодателя. Ведь наряду с первоначальной «пробельностью», обусловленной тем, что законодатель не смог охватить формулировками нормативного акта все жизненные случаи, требующие правового регулирования, допустил просчеты в использовании юридической техники, в частности юридических конструкций, существует последующая пробельность, вызванная появлением новых отношений, которые хотя и охватываются правом, но в деталях не могли быть предусмотрены законодателем» [1, c. 244]. Из этого делается вывод о том, что «в правовой системе с самого начала предусматривается возможность восполнения (преодоления) пробелов в законодательстве, причем не путем правотворчества, а путем использования особых институтов в процессе применения права». Однако в данном случае, по нашему мнению, преувеличивается роль субъективного и осознанного фактора в правотворчестве. Трудно согласиться с утверждением о том, что «в право как бы закладывается особая программа на случай возможных пробелов, предусматриваются приемы их восполнения в процессе применения права» [1, c. 245]. Если законодатель заранее в ходе правотворчества знает о «возможных пробелах», то не проще ли избежать этих пробелов путем более тщательной подготовки соответствующего нормативного правового акта.

М. И. Абдулаев и С. А. Комаров считают, что в современных условиях чаще всего встречаются пробелы, обусловленные незавершенностью правотворчества [2, c. 403]. Такое утверждение носит неопределенный характер, т. к. процесс правотворчества является длящимся и его всегда можно признать незавершенным. Однако в определенных случаях, особенно применительно к становлению новых комплексных отраслей законодательства, данное утверждение имеет методологическое значение для установления причин возникновения пробелов в законодательстве и их последующего устранения (преодоления).

В общетеоретической литературе большое внимание уделяется выяснению подлинности пробела, порядку его установления (выявления). Считается, что в праве не являются пробелом следующие ситуации: а) если право «молчит» по какому-либо вопросу, это свидетельство того, что законодатель не считает нужным регулировать данное общественное отношение правовыми средствами; б) если вид общественного отношения урегулирован правом, но недостаточно конкретно, имеются лишь общие нормы; в) если законодатель прямо или косвенно уполномочивает правоприменителя на конкретизацию существующих правил поведения или ему дозволяется принять решение по собственному усмотрению; г) если нормативный правовой акт противоречит или не соответствует социально-экономическим потребностям общества; д) если имеется логическое противоречие закону [2, c. 401].

Применительно к административно-правовому регулированию статуса гражданских служащих критериями установления пробелов являются п. «б» (общественное отношение урегулировано правом, но недостаточно конкретно, имеются лишь общие нормы) и п. «в» (законодатель прямо уполномочивает правоприменителя на конкретизацию существующих правил). Такая возможность предусмотрена Федеральным законом о государственной гражданской службе № 79-ФЗ от 27.07.2004 г. в ст. 73 (далее – Федеральный закон о гражданской службе). В общетеоретической литературе обращается внимание на необходимость проведения доказательственных действий по установлению пробелов в праве. Такими доказательствами, по мнению В. В. Лазарева, являются следующие вопросы: не является ли предполагаемая потребность в правовом регулировании мнимой, навеянной ложными оценками исходной ситуации; является ли потребность в нормах права реальной, т. е. обеспеченной существующими социально-экономическими условиями жизни; не имеются ли нормы, так или иначе регулирующие данные общественные отношения и, следовательно, исключающие наличие пробела; не является ли «молчание права» квалифицированным, т. е. не проявил ли законодатель отрицательной воли на регулирование данных событий и фактов посредством права [3, c. 435-436].

Из названных вопросов об установлении, подлинности и необходимости преодоления пробелов в регулировании гражданской службы вызывает сомнение утверждение о необходимости существования «нормы, так или иначе регулирующей данные общественные отношения». Статус гражданских служащих достаточно широко базируется на нормах трудового законодательства, но они часто представлены в служебном праве в сокращенном или измененном виде. Законодатель урегулировал служебно-трудовые отношения гражданских служащих, опираясь на нормы трудового права, но не довел эту миссию до конца. Вне правового регулирования остались многие вопросы, устанавливающие права, обязанности и ответственность гражданских служащих. В то же время прямое применение норм трудового законодательства, является невозможным в силу специфики гражданской службы.

Федеральный закон о гражданской службе, а также принимаемые на его основе подзаконные нормативные акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства России, локальные акты государственных органов) в значительной мере урегулировали организацию и условия прохождения государственной гражданской службы. Вместе с тем в служебном законодательстве, регулирующем гражданскую службу, объективно сохраняется значительное количество «белых пятен», неурегулированных нормативных положений, т. е. пробелов, возникновение и существование которых обусловлено различными факторами.

Основной фактор состоит в том, что регулирование труда гражданских служащих осуществлялось ранее на основе трудового законодательства, что, в свою очередь, было связано с отсутствием необходимости выделения особого статуса государственных гражданских служащих. Другой фактор состоит в отсутствии всесторонней регламентации прав и обязанностей гражданских служащих, в отсутствии системности служебного законодательства, регулирующего прохождение гражданской службы, который, в свою очередь, связан с минимизацией роли гражданских служащих и в целом гражданской службы в осуществлении государственного управления общественными процессами.

Недостаточность нормативной базы государственной гражданской службы обусловлена медленным (затянувшимся на многие годы) процессом принятия подзаконных нормативных актов, предусмотренных Федеральным законом о гражданской службе. Это вызывает необходимость активного использования норм других отраслей российского права (государственного, административного, трудового, гражданского, финансового). На эту причину пробелов в регулировании правового статуса государственных гражданских служащих обращают внимание многие авторы. В научной литературе обоснованно утверждается: «…пока рано делать вывод об успешном создании правовой основы института профессиональной гражданской службы. Это возможно только после издания и вступления в силу всех нормативных правовых актов, необходимых для надлежащей реализации Федерального закона о гражданской службе» [4, c.14].

Для принятия эффективных норм необходимо их соотносить с правоприменительной практикой и достижениями современной юридической науки, что возможно при проведении общественных опросов и мониторинга законодательства Российской Федерации при регулировании административно-правового статуса гражданских служащих [5].

Определяющую роль в регулировании условий прохождения государственной гражданской службы и в восполнении (преодолении) пробелов в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих играет трудовое законодательство. Оно имеет решающее значение в конкретизации правового статуса государственных гражданских служащих. Это обусловлено не только прежними традициями, связанными с отнесением гражданских служащих к категории работников наемного труда и определения их правового положения законодательством о труде, сколько объективным положением управленческих работников (чиновников), которые, как и все работники, нанимаются государством для выполнения специфического труда – выполнение функций государственного управления.

Федеральный закон о гражданской службе, предусмотрев возможность применения трудового законодательства в регулировании гражданской службы, дает самую общую отсылку к возможности реализации норм трудового законодательства в регулировании прав и обязанностей государственных гражданских служащих [6, ст.73]. Однако такое разрешительное направление использования трудового законодательства не отвечает на целый ряд практических вопросов.

Во-первых, какие положения государственной гражданской службы подпадают под действие трудового законодательства: все отношения, не урегулированные служебным законодательством, отдельные виды этих отношений или только особые случаи, требующие объективного соответствующего правового регулирования?

Во-вторых, по каким причинам законодатель, в отличие от других сфер правового регулирования, не может урегулировать огромные блоки (институты) государственно-служебных отношений, складывающихся в сфере гражданской службы (например, полностью отсутствует регулирование материальной ответственности, процедуры принятия коллективного договора, правила рассмотрения коллективных служебных споров и др.). Можно предположить, что это связано с возможностью применения в регулировании государственно-служебных отношений и всей сферы гражданской службы на основе трудового законодательства.

В-третьих, на основе каких отраслей права (законодательства) можно и следует восполнять (преодолевать) пробелы в служебном законодательстве? Необходимость применения норм не только трудового, но и иных отраслей законодательства (гражданского, налогового, семейного и др.) явно назрела в настоящее время для регулирования гражданской службы. В частности, понятие об имуществе, его виды, обязательства имущественного характера гражданских служащих могут использоваться на основе применения норм Гражданского кодекса Российской Федерации [7]; понятие родственники и родственные отношения регулируется семейным законодательством; порядок представления сведений (декларации) о доходах регламентируется налоговым законодательством; виды и порядок оборота ценных бумаг регулируются финансовым законодательством; правила расчета средней оплаты труда являются областью трудового законодательства.

Преодоление этих и аналогичных пробелов в правовом регулировании государственной гражданской службы может пойти по двум направлениям: первое ‑ отсылки к соответствующим нормам других отраслей российского законодательства; второе ‑ принятие специальных нормативно-правовых актов, устанавливающих или разъясняющих порядок применения не урегулированных нормативных положений (понятий, категорий, требований) государственной гражданской службы.

В-четвертых, при применении норм различных отраслей законодательства, главным образом трудового, следует установить полное отсутствие соответствующей нормы в законодательстве о гражданской службе и «нежелание» законодателя урегулировать пробельные положения. Во многих случаях Федеральный закон о гражданской службе делает отсылки к подзаконным нормативным правовым актам, которые должны быть приняты, но длительное время находятся на стадии разработки. Отсюда возникает вопрос о том, следует ли ждать, пока будут приняты соответствующие подзаконные нормативные акты (указы Президента Российской Федерации или постановления Правительства России), появление которых в одних случаях непосредственно предусмотрено Федеральным законом о гражданской службе, в других ‑ они подразумеваются, в-третьих ‑ остаются программными положениями.

В-пятых, насколько допустима возможность регулирования отсутствующих нормативно-правовых положений локальными актами государственного органа (министерства, комитета, ведомства), в котором осуществляется прохождение гражданской службы. Нередко правовой статус гражданских служащих, их права и обязанности, гарантии и льготы во многом зависят от вида государственного органа, в котором осуществляется гражданская служба.

Определяющая особенность регулирования гражданской службы состоит в том, что соответствующие нормативно-правовые положения, определяющие правовой статус гражданских служащих, могут быть урегулированы централизованными (федеральными) нормативными актами. В настоящее время почти каждая структура государства (государственные органы) по наиболее важным вопросам внедряют и применяют свои особенности и специфику в регулировании гражданской службы и правового положения гражданских служащих, особенности которой зависят от вида ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная), а также вертикальной структуры власти (правительство, министерство, служба, агентство) и отраслевой принадлежности (медицина, сельское хозяйство, промышленность, экономика, образование и т. д.).

В-шестых, не все нормы трудового законодательства можно применять для восполнения (преодоления) пробелов в регулировании государственной гражданской службы, а в случае отсутствия таковых, можно использовать аналогию права. К примеру, не вызывает сомнение возможность применения трудового законодательства в регулировании праздничных нерабочих и выходных дней, в порядке предоставления отпусков, правилах расчета средней оплаты труда, в детализации условий социального партнерства, в предоставлении льгот женщинам и др. (в названных случаях возможно применение норм трудового законодательства практически в неизменном виде к труду гражданских служащих), но проблематичным является применение на гражданской службе норм трудового законодательства, регулирующих ограниченную или полную материальную ответственность государственных гражданских служащих, возможность регулирования коллективных служебных конфликтов (споров), в т. ч. возможности проведения забастовки, регламентации совместительства, сверхурочных работ и др.

В-седьмых, при возникновении пробелов в законодательстве о гражданской службе следует учитывать, что большое значение имеют отсылочные нормы на подзаконные нормативные акты, одни из которых приняты, а другие находятся на стадии разработки. В связи с этим при восполнении (преодолении) пробелов возникает вопрос о длительности «ожидания» появления специального подзаконного акта, предусмотренного законодательством о государственной гражданской службе. Такое ожидание может занять длительное время, а функционирование гражданской службы осуществляется беспрерывно, что обуславливает необходимость субсидиарного применения норм смежных отраслей российского законодательства.

Восполнение (преодоление) пробелов в регламентации правового статуса государственных гражданских служащих путем применения норм трудового права предусмотрено только для тех положений, которые не урегулированы Федеральным законом о гражданской службе. Остается неясным вопрос о возможности применения норм трудового права при возникновении пробелов в подзаконных нормативных правовых актах ‑ указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства России, локальных актах министерств и ведомств. В связи с этим, по нашему мнению, следует внести определенные изменения в содержание ст. 73 Федерального закона о гражданской службе и определить ее в новой редакции, которая предусмотрит возможность применения норм трудового законодательства не только в Федеральном законе о гражданской службе, но и в подзаконных нормативных актах, регулирующих государственную гражданскую службу, а также возможность восполнения (преодоления) пробелов в регулировании гражданской службы на основе применения норм не только трудового, но и иных отраслей российского права (конституционного, административного, гражданского, финансового, семейного и др.).

Литература:

1. Алексеев, С. С. Общая теория права / С. С. Алексеев. ‑ 2-е изд. перераб. и доп. ‑ М.: Проспект, 2009. ‑ 580 c.

2. Абдулаев, М. И. Проблемы теории государства и права: учебник / М. И. Абдулаев, С. А. Комаров. ‑ СПб. : Питер, 2003. ‑ 590 c.

3. Проблемы теории государства и права : учеб. для вузов / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. ‑ М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. ‑ 580 с.

4. Ноздрачев, А. Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы / А. Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. ‑ 2007. ‑ № 2. ‑ С. 13‑24.

5. Интернет-опрос о государственной гражданской службе // Новости юстиции. - 2010. - № 3 (сентябрь). – С. 4.

6. О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон № 79-ФЗ от 27.07.2004 // Рос. газ. ‑ 2004. ‑ 31 июля.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: федер. закон № 51-ФЗ от 30.11.1994 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1994. - № 32. - Ст. 3301.