Особенности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов органов МЧС России

право/5Уголовное право и криминология.

Дзугкоев А.К.

Санкт –Петербургский Военный институт внутренних войск МВД России

Особенности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов органов МЧС России

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов – сравнительно новая процедура среди антикоррупционных инициатив Президента Российской Федерации Д. А. Медведева, призванная повсеместно изменить деятельность юридических служб российских органов власти, с тем, чтобы отныне обращалось особое внимание на профилактику коррупции, начиная с исходного этапа – выработки государственно-властного решения.

Следует признать и то, что коррупция сегодня имеет крайне изощренные и моментально реагирующие на ситуацию схемы. В своей статье «Россия, вперед!», Д.А. Медведев отнес коррупцию к одному из запущенных социальных недугов, сковывающих творческую энергию страны, тормозящих наше общее движение вперед [1].

Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, является одним из ключевых элементов текущей административной реформы [2].

В 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции от 31 ноября 2003 г. [3], и Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. [4]. Данные документы являются базовыми международными нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность по противодействию коррупции. Ратификация указанных Конвенций предопределила деятельность государства по имплементации их положений в национальное законодательство.

31 июля 2008 г. Президент Российской Федерации утвердил Национальный план противодействия коррупции, который определил стратегические направления деятельности органов государственной власти в данной сфере. Одним из ключевых моментов явились меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, в том числе по приведению антикоррупционного законодательства Российской Федерации в соответствие с требованиями международного права.

Также следует отметить, что в 2008 г. состоялся визит в Российскую Федерацию экспертов Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). По его итогам был подготовлен оценочный доклад по Российской Федерации, содержащий, в том числе, рекомендации по совершенствованию антикоррупционного законодательства.

В целях реализации Национального плана и рекомендаций ГРЕКО в декабре 2008 г. был принят пакет федеральных законов, положения которых направлены на обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации [5].

Применительно к Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий особый интерес представляют Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – ФЗ-273) и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. [6].

ФЗ-273 является базовым нормативным актом в системе правового обеспечения противодействия коррупции, который, по сути, можно расценивать как федеральную антикоррупционную стратегию Российской Федерации, поскольку он определяет на законодательном уровне меры по профилактике коррупции, направленные на создание атмосферы невыгодности коррупционного поведения на военной, государственной, и муниципальной службе, а также основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.

Этим же актом определяются общие вопросы организации деятельности по противодействию коррупции (принципы, организационные основы противодействия, профилактика и т. д.), а также устанавливается целый ряд обязанностей, ограничений и запретов, связанных с прохождением военной, государственной и муниципальной службы.

Правительством Российской Федерации были даны соответствующие поручения Министерству юстиции РФ совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти о разработке нормативных правовых актов Российской Федерации, положения которых направлены на реализацию федеральных законов [7]. Также Правительством был утвержден План разработки соответствующих нормативных правовых актов, в котором определены сроки и ответственные исполнители от федеральных органов исполнительной власти [8].

В соответствии с поручением Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий генерала армии С. К. Шойгу были внесены коррективы в План МЧС России по противодействию коррупции. ФЗ-273 в качестве одной из основных мер по профилактике коррупции определяется антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов (п. 2 ст. 6). Значительным шагом по профилактике коррупции стало издание постановлений Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195, 196, утвердивших Правила и Методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции [9]. Однако Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [10] отменяет их действие и утверждает новую Методику и Правила проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов.

Необходимо отметить, что в работе над перечисленными указами Президента России и постановлениями Правительства в пределах компетенции принимало активное участие Правовое Управление МЧС России.

Так что же такое коррупция и как с ней бороться? Этимологически понятие «коррупция» (от. лат. corruptio – подкуп) – прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения [11]. Коррупция, как правило, сопровождается нарушением законности. В настоящее время существует ряд определений данного понятия. Сделаны значительные шаги в изучении этого явления. Отечественная правовая мысль преодолела точку зрения, согласно которой коррупция сводилась к банальному взяточничеству. Большая часть ученых пошла по конвенциональному пути – пути уяснения сути явления с помощью единого подхода к методологии его изучения, достижения согласия по наиболее ключевым моментам [12]. Правоведы отказались от привычного инструментария, используемого законодательством, такого как «взятка», «злоупотребление», «превышение». Были изучены различные подходы к понятию коррупция, проанализирована коррупционная практика в подразделениях МЧС России. На основании этого было сформировано определение данного опасного социального явления, как девиантного поведения должностных лиц, выражающееся в нелегитимном использовании, вопреки интересам государственной службы и других сотрудников МЧС России, имеющихся у них полномочий, а также иных административных ресурсов, доступ к которым они имеют в связи с их правовым статусом, умелом использовании ими коррупционных составляющих и пробелов в законодательстве для извлечения выгоды в личных, узко групповых или корпоративных целях.

Анализ состояния дисциплины и правопорядка в подразделениях МЧС России в 2009 г. показал, что Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий проделана огромная работа по противодействию коррупции. По составу преступлений самым распространенным должностным правонарушением является получение взятки – 22 уголовных дела возбуждены по ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации.

По сравнению с 2008 г. (28 случаев) количество должностных преступлений по данной статье снизилось на 21,4 % [13].

МЧС России – неотъемлемая составная часть государственного механизма. В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 [14], МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Защита населения и территории страны от чрезвычайных ситуаций является одной из приоритетных задач системы национальной безопасности. Именно поэтому коррупционные проявления в органах управления МЧС России могут стать одним из факторов, приводящих к снижению их функциональных возможностей, они не смогут решать те задачи, которые возлагаются на них законодательством, следствием чего может стать прямая угроза национальной безопасности Российской Федерации.

Одной из эффективно действующих на сегодняшний день мер по профилактике коррупции в подразделениях МЧС России выступает тщательная, профессионально проведенная антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов издаваемых структурными подразделениями МЧС России.

В соответствии с Приказом МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации» [15], правовая экспертиза представляет собой исследование проектов правовых актов, разрабатываемых подразделениями МЧС России, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, соответствие их правилам юридико-технической и лингвистической проработанности при разработке проектов правовых актов.

В целях предупреждения и снижения уровня коррупции, обеспечения противодействия коррупции в системе МЧС России, совершенствования деятельности по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов, которые готовятся в Министерстве на предмет выявления и устранения в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, издан Приказ МЧС России от 29 июня 2010 г. № 299 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» [16].

К документам, подготавливаемых подразделениями МЧС России, по которым проведение правовой экспертизы на коррупциогенность обязательно, относятся:

1. Проекты правовых актов, содержащие нормативные предписания, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организации.

2. Проекты межведомственных соглашений (соглашений с иными органами государственной власти и другими организациями).

3. Проекты гражданско-правовых договоров, в том числе государственных контрактов.

4. Проекты распоряжений по вопросам списания материальных средств.

5. Проекты конкурсной документации и документации об аукционе, запросов котировок на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Основной целью антикоррупционной экспертизы Правовое Управление МЧС России ставит выявление в проектах правовых актов и иных документов коррупциогенных факторов и их последующее устранение. Коррупциогенными факторами признаются положения правовых актов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении данных правовых актов, в том числе, могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Кроме того, такие положения могут устанавливать необоснованно широкие пределы полномочий должностных лиц (командиров, начальников), а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к сотрудникам, военнослужащим, гражданам и организациям и, тем самым, создающие условия для проявления коррупции. Подробный перечень факторов, относящихся к коррупционным, указан в утвержденных Постановлением Правительства РФ № 96 от 26 февраля 2010 г. Правилах и Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов. Коррупциогенными нормами признаются положения проектов правовых актов, содержащие коррупционные факторы.

Проведение экспертизы на коррупциогенность в отношении проектов правовых актов и иных документов, подготавливаемых в органах МЧС России, осуществляется юридическими подразделениями МЧС России.

Антикоррупционная экспертиза проекта правового акта проводится исключительно после его согласования со всеми заинтересованными подразделениями (управлениями, отделами, службами).

Для удобства проведения оценки проекта правового акта на коррупциогенность можно условно выделить 2 этапа: общая оценка правового акта и оценка правового акта по существу.

В рамках общей оценки правового акта оцениваются: общая обоснованность; финансово-экономическая обоснованность; определение возможного коррупциогенного потенциала; соблюдение правил юридической техники.

К числу основных общих правил юридической техники чаще всего относят: рациональную организацию и логическую последовательность изложения нормативных предписаний в проекте правового акта; отсутствие пробелов и противоречий действующему законодательству; краткость и компактность изложенных правовых норм при достаточной глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность, простота и доступность языка правового акта; точность и определенность используемой технологии.

Подписание правового акта либо иных документов, по которым проведение правовой экспертизы на коррупциогенность обязательно, должно осуществляться только уполномоченным на то лицом в рамках его компетенции. О наличии коррупциогенных норм в проекте правового акта могут свидетельствовать отсутствие адекватного обоснования, недостаточность финансово-экономического обоснования, которая может выражаться в завышении затрат в сравнении с публичным интересом. Отличительным признаком коррупциогенных норм в проекте правового акта является наличие норм, допускающих их произвольную трактовку и применение их должностными лицами по собственному усмотрению.

Коррупционным проявлениям способствует возможность расширительного толкования компетенции органа, расплывчивость при определении сферы его деятельности, например, включение в проект правового акта формулировок «вправе», «может», «уполномочен по иным вопросам», «и иные полномочия» и.т. д.

Юрист, либо лицо, занимающееся проведением правовой экспертизы нормативных актов в органах управления МЧС России в целях эффективного проведения экспертизы на коррупциогенность, должен обеспечить ее системность, достоверность и проверяемость результата. Для этого необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов.

По результатам экспертизы юридическим подразделением составляется экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные коррупциогенные положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта документа (разделы, главы, статьи, части, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупционных факторов, и предложения о способе их устранения. Также в экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов.

Заключение о результатах проведения антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующим должностным лицом, являющимся разработчиком проекта приказа или иного документа. Все положения проекта правового акта, либо проекта иного документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенность, устраняются на стадии доработки данного проекта структурным подразделением – разработчиком проекта.

Результатом внедрения в процесс нормотворчества МЧС России экспертизы на коррупциогенность должно стать сокращение коррупционного рынка в сферах действия правовых актов, прошедших указанную экспертизу. Весь вопрос в том, насколько эффективно превентивные возможности экспертизы на коррупциогенность будут использоваться на практике.

Таким образом, в условиях реформирования МЧС России на юридические подразделения возлагается ответственная задача – обеспечить эффективное функционирование нормативных правовых актов, содержащих нормы антикоррупционной направленности, а также иных нормативных правовых актов по вопросам прозрачности деятельности подразделений МЧС России. Однако не маловажно и то, что для полноценного действия данных норм должны совершенствоваться и правоприменительные механизмы их реализации, ведь даже самое совершенное законодательство не достигнет своей цели без эффективной реализующей его системы.

Автор считает, что качественное проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов в подразделениях МЧС России будет способствовать снижению коррупционных проявлений в сфере государственной службы, что значительно повысит степень эффективности выполнения поставленных задач перед подразделениями МЧС России, а так же уровень уважения и доверия граждан к действующей власти.

Литература

1. Медведев Д. А. Россия, вперед! // URL: http://kremlin.ru/news/5413 (дата обращения: 20.01.2011 г.)

2. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. URL: http:// www.government.ru/ (дата обращения: 20.01.2011 г.)

3. О ратификации конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: Федер. закон Рос. Федерации от 08 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Рос. газета. 2006. 21 марта.

4. О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию: Федер. закон Рос. Федерации от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ //. Рос. газета. 2006. 28 июля.

5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции: Федер. закон Рос. Федерации от 25декабря 2008 г. № 274-ФЗ // Рос. газета. 2008. 30 дек.

6. О противодействии коррупции: Федер. закон Рос. Федерации от 25декабря 2008 г. № 273-ФЗ. // Рос. газета. 2008. 30 дек.

7. Поручения Правительства РФ от 30 декабря 2008 г. № СС-П16-7710 и от 15 января 2009 г. № СС-П4-126. URL: http://www.government.ru/(дата обращения: 20.01.2011 г..)

8. Поручение Правительства РФ от 6 марта 2009 г. № СС-П16-1239. URL: http:// www.government.ru/ (дата обращения: 20.01.2011.)

9. Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 URL: http:// www.government.ru/ (дата обращения: 20.01.2011 г.)

10.Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 .// Рос. газета. 2010. 5марта.

11. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С.215.

12. Право и безопасность. 2002. №. 2–3 (3–4) URL: http://www.editor@dpr.ru / (дата обращения: 20.01.2011 г.)

13. Обзор оперативных сообщений о возбужденных уголовных делах в отношении сотрудников органов государственного пожарного надзора, совершивших деяния, содержащие признаки должностных преступлений, за 2009 г.» / приложение к письму МЧС России от 15.06.2010 г. №43-2306-19

14. Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 URL: http://base.garant.ru/187212/ (дата обращения: 20.01.2011 г.)

15. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации: Приказ МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140. URL: http:// www. .consultant.ru/online/base/ (дата обращения: 20.01.2011 г.)

16. Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: Приказ МЧС России от 29 июня 2010 г. № 299 // Рос. газета. 2010. 13 авг.