Право/2 Административное финансовое право

Соискатель Джанысбаева Т.З.

Казахский гуманитарно-юридический университет, Казахстан

Теоретические и организационно-правовые особенности становления административной юстиции во Франции

Впервые об административной юстиции, как системы защиты прав человека от произвола чиновников, заговорили после буржуазных революций. Буржуазное государство в отличие от предшествующих государств рабовладельческого и феодального типов провозгласило человека носителем субъективных прав, которые он может защищать от неправомерных действий представителей государственной власти, в том числе от незаконных административных актов. Такая защита в принципе могла быть обеспечена, во-первых, путем подачи гражданином жалобы в вышестоящий административный орган по отношению к тому, чьи действия обжалуются. Во-вторых, подобные жалобы могут быть поданы в общий суд либо в специальное присутствие общего суда (специальное присутствие общего суда предполагает наличие в составе последнего специалистов по рассматриваемым вопросам). В-третьих, для рассмотрения административно-правовых жалоб могут создаваться специальные органы, состоящие при органах активной администрации, или организационно обособленные от нее и образующие самостоятельную систему, призванную разрешать такого рода споры. Таковы в наиболее общем виде варианты защиты гражданами своих прав, образующие в совокупности институт обжалования неправомерных действий и актов администрации.

Таким образом, институт права жалобы является довольно обширным. Одним из способов рассмотрения жалобы является рассмотрение жалоб учреждениями административной юстиции – иными словами, структурно и процессуально обособленной системы специальных органов.

Вопрос о самом понятии «административная юстиция» по-прежнему остается актуальным. Полемика о его содержании длится в юридической науке и по сей день, это обусловлено сложившимися подходами к пониманию и толкованию административной юстиции. Материальный подход характеризует административную юстицию наличием административно-правового спора, который может возникнуть между гражданами или юридическими лицами с одной стороны и субъектом публичной власти, с другой по поводу законности действия (бездействия), правового акта последнего. Организационный подход подразумевает наличие специальных органов, созданных для разрешения административно-правовых споров. Формальный подход предусматривает специальный процессуальный порядок рассмотрения спора. Полагаем, что толкование административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала позволяет выделить еще и функциональный подход, который бы выражал основное назначение административной юстиции - контроль над законностью действий и актов государственных органов и восстановлении нарушенных ими прав граждан.

Не менее важным и спорным остается вопрос о времени возникновения административной юстиции.

Трактуя понятие административной юстиции с точки зрения организационного подхода, как применение административного права в интересах разрешения споров посредством особых административных судов, организованных на основе определенных принципов и по правилам процесса, несколько отличных, от тех, которые приняты в общих судах, можно говорить о существовании административной юстиции только начиная с XIX в.

Одним из самых распространенных было мнение, согласно которому институт административной юстиции явился результатом исторического экспромта, возникнув во Франции в период революции. Но профессор Ф.В. Тарановский подверг критике мысль о том, что административная юстиция зародилась лишь в недрах французской революции. Его единомышленник М.М. Ковалевский писал, что парламенту во Франции уже в XIV веке принадлежало решение в первой и последней инстанции всех споров, возникавших по поводу неправильного или чрезмерного обложения налогами, как прямых вассалов короля, так и подвассалов, равно и горожан их муниципальными властями.

Конечно, нужно провести большую натяжку, чтобы в иерархическом порядке обжалования до XIX усмотреть, хотя бы и в зачаточном состоянии, организацию административной юстиции. В то же время нельзя умалять достоинства рабовладельческих и феодальных обществ, в которых зародился институт жалобы как составляющая административной юстиции.

Следовательно, возникает вопрос о том, когда можно говорить о трансформации защиты прав в институт административной юстиции.

Придерживаясь организационного подхода в вопросе возникновения административной юстиции, мы проследим его развитие, начиная с революционной Франции, в которой впервые институт административной юстиции получил научно-теоретическое обоснование. Здесь уже в первые десятилетия XIXв. сложилась соответствующая научная база и в 1817 году в Парижском университете была создана кафедра административного права. Такие видные французские ученые административисты как де Жерондо, Батби, Бертелеми в трактатах и учебниках по административному праву особое внимание уделяли анализу административной юстиции, характеристика которой завершала курс административного права.

История действующей системы административной юстиции во Франции началась с революции 1789г. с провозглашением незыблемости прав человека и гражданина возникла необходимость в появлении практических форм для их осуществления и защиты. Хотя отдельные функции административной юстиции возникли ранее, при Королевском совете, рассматривающем некоторые административные споры.

После революции новые власти не вполне доверяли старой судебной системе и ее представителям. Это недоверие привело к тому, что судам было запрещено контролировать аппарат государственного управления. Соответственно, власть встала перед проблемой контроля над действиями администрации. Решение этой проблемы было найдено в образовании в рамках самой администрации самостоятельной ветви правосудия в виде административной юстиции.

Однако данный шаг новой власти вызывал в обществе споры и возражения. Наиболее активно возражали консервативно настроенные судьи, получившие юридическое образование при старом порядке в королевской Франции. Противниками института административной юстиции выступали и известные мыслители, среди которых был знаменитый либеральный историк и государствовед А. Токвиль. В защиту института административной юстиции выступили известные французские ученые (А. Макарель, Т. Дюдор и др.), а затем и немецкие ученые (Р. Гнейст, Л. Штейн и др.).

Основные возражения противников этого института сводились к следующему. Они полагали, что функционирование особых административных судов противоречит принципу единства суда, вытекающему из принципа разделения властей. Ш.Монтескье обосновал положение, согласно которому соединение в одном органе административной и судебной власти несовместимо с идеей свободы. Основные начала, на которых базируется существование правового государства, не допускают, чтобы администрация осуществляла правосудие. Только судебной власти может принадлежать исключительное право толковать и отправлять правосудие, вверив суд самой администрации или же особым административным учреждениям, администрация стала бы судьей собственных своих актов.

Сторонники создания административной юстиции, в свою очередь, доказывали, что административные суды необходимы, что они могут работать независимо, как общие суды, что область управления, которая является предметом деятельности этих судов, — совершенно особая, не схожая с уголовно-правовой и гражданско-правовой областями, так как в центре ее лежит жалоба рядового гражданина на орган управления.

Французская теория административной юстиции с момента своего рождения обосновывала необходимость создания, непременно в недрах административной организации, особого процесса для рассмотрения спорных дел, вызываемых действиями администрации, на том основании, что органы администрации,— как субъект публичной власти, представляют собой субъект права, не подлежащий, по своей природе, нормальному судебному контролю.

В качестве теоретического фундамента для построения административной юстиции, как функции администрации, французские исследователи использовали теорию разделения властей, впрочем, в очень своеобразном понимании, как теорию полной независимости административной власти не только от законодательной, но и от судебной власти. «Если признавать принцип разделения административной и судебной власти», указывал проф. Бертелеми, «то нельзя позволить судебным органам рассматривать споры, возникающие на почве применения приказов административной власти».

Учредительное собрание, провозгласив, как незыблемое государственное начало, отделение функций судебных от административных и установив независимость общих судов от вмешательства административных властей, воспретило и судам вмешиваться каким бы то ни было способом в действия администрации или призывать к ответу исполнения ими своих служебных обязанностей. Обычным судам запрещалось рассматривать административные акты, какими бы они не были.

Сложившееся положение таило в себе множество опасностей: во-первых, опасность состояла в том, что очень быстро мог сложиться управленческий деспотизм, в условиях которого аппарат управления чувствовал бы себя весьма могущественным и, в то же время, бесконтрольным; во-вторых, такое положение противоречило бы и тем либеральным принципам, которые возобладали в революционную эпоху, в частности принципу уважения прав личности.

Разрешение конфликтов между судебной и административной властями учредительное собрание оставило за собою, но весьма скоро эта функция перешла к высшей правительственной власти, органом которой сделался Государственный Совет, который и должен был предотвратить эти опасности. Так было положено начало разграничению в администрации функций собственно административной от функций судебно-административных.

Государственный Совет созданный к 1800г., фактически, совместил функции правительства, суда и администрации. На него была возложена обязанность рассмотрения судебно-административных споров, ранее составляющих компетенцию министров. Однако приступить к непосредственному осуществлению административной юстиции Государственный Совет смог только после организации в его структуре отдельной комиссии по судебно-административным делам. Во главе ее встал министр юстиции, заняв должность «старшего судьи», а в состав ее входили и другие государственные чиновники. В дальнейшем были созданы определенные процессуальные институты (адвокатура, обжалование, исполнительное производство), которые позволили наладить четкую работу этого органа. Комиссия расследовала дело и подготавливала проект решения, далее дело поступало на обсуждение общего собрания Совета. Однако, право на вынесение окончательного решения принадлежало императору.

Несмотря на наличие формальных признаков, эту структуру, по нашему мнению, нельзя считать достаточно организованной для отправления административного правосудия. Тем не менее, впервые были определены место и роль Государственного Совета среди других государственных органов. Он стал высшим органом административной юстиции - высшим административным судом, состоявшим из нескольких ординарных и экстраординарных советников, рекетмейстеров, аудиторов и секретарей, председательствовал министр юстиции. До реформы, произведенной в 1872 году, Совет состоял из лиц, назначаемых и увольняемых главою правительства и, кроме того, не имел права постановлять свое собственное решение. Будучи учрежденным в качестве консультативного органа при правительстве он до 1872 года не обладал правом выносить судебные решения в отношении действий администрации, хотя за ним всегда сохранялись контрольные функции за сферами государственного управления и подзаконными актами. Долгое время он постановлял не решения, а мнения, которые представлялись на утверждение главы государства. С другой стороны, изначально в формах производства не было обычных судебных гарантий - ни публичности, ни представительства сторон, ни словесных объяснений.

Согласно закону 24 мая 1872 года Государственный совет являлся высшим судебно-административным учреждением и принимал к своему рассмотрению и разрешал всякие жалобы, приносимые на распоряжения административных властей и не подлежащих ведению судебных учреждений.

Компетенция французского Государственного совета была обширна и разнообразна, что дало повод профессору С.П.Покровскому придти к заключению, что по организации Государственного совета невозможно произвести разграничение между его административными полномочиями и полномочиями в сфере административной юстиции, так как, те же самые лица, которые сегодня являются высшими судьями министра, могут на другой же день стать его советниками. Нельзя не заметить, что такое положение дел, говорило не в пользу Государственного совета, как административного суда.

Тем не менее, нельзя недооценивать вклад Государственного совета в развитие административной юстиции во Франции. Благодаря его постановлениям постепенно расширялся диапазон контроля судей за деятельностью государственного управления: в постановлении от 19 февраля 1875 года по делу принца Наполеона был сокращен перечень правительственных решений, то сеть актов исполнительно-распорядительной власти, которые не подпадали под компетенцию судей. В 1907 году Государственный совет по делу о Восточных железных дорогах наделил себя полномочиями по контролю самых высших по иерархии актов исполнительно-распорядительной власти, то есть правительственных, декретов, подписываемых, самим президентом Республики.

Если между судами и администрацией (и административными судами) возникали пререкания относительно пределов или границ компетенции, то до 1872 года они разрешались главой государства на основании мнения Государственного совета. Закон 24 мая 1872 года создал особый суд — Трибунал по конфликтам, состоявший из министра юстиции и нескольких членов Государственного совета и Кассационного суда. Появление специализированного Трибунала по конфликтам было вызвано необходимостью рассмотрения споров о подсудности дела общими или административными судами. Это можно считать значимым шагом по сравнению с тем, что ранее решение вопроса о подсудности зависело от политической воли верховной власти, фактически же – от заинтересованности министра.

Так, например, через год после образования Трибунал по конфликтам сформулировал отличие дел административной юстиции от прочих, если ответственность лежала на должностном лице: если в действиях должностного лица усматривалась «служебная вина» (виновное действие, неотделимое от службы, в противовес «личной вине», никак не связанной с осуществлением должностных функций), то такие дела нужно относить к компетенции административной юстиции, которая в данной связи могла ставить вопрос об ответственности администрации. Но, как раньше, так и теперь одной из самых сложных проблем в административном праве Франции является разграничение подсудности между общими и административными судами.

Что же касается низшего уровня органов административной юстиции — советов префектур, на которые первоначально было возложено рассмотрение дел в первой инстанции, то они после своего создания также претерпели значительные изменения.

Местные административные суды были созданы как советы префектур в той форме, которая очень близка их сегодняшней. Первоначально они были департаментскими органами и поддерживали тесную связь с префектурной администрацией. В дальнейшем их судебная функция усилилась, и они понемногу отдалились от префектурной администрации.

Заседания советов были публичны, и рассмотрение спорных административных дел производилось с соблюдением некоторых процессуальных форм.

Именно советы префектур, прежде всего и являлись органами административной юстиции. Но кроме судебно-административной функции они еще исполняли совещательную функцию.

В 1865 и 1889 годах были произведены реформы этих органов. Для получения должности члена совета префектуры необходимо было выдержать, испытание по юридическим наукам и прослужить ни меньше 10 лет в администрации или судах. Но, несмотря на это личный состав советов префектур был одним из главных недостатков: члены их, как правило, были малоспособные и слабо подготовленные, незначительно жалованье делало эту работу лишь временным положением для перехода к лучшей должности по администрации. Когда совет префектуры играл роль административного суда, тогда префект редко председательствовал в нем.

Компетенция советов префектур была весьма разнообразной. Советы решали дела в качестве первой инстанции, ведению их подлежала значительная часть фискальных дел; дела в которых государство выступало стороной, в качестве субъекта гражданских прав; дела податного обложения и общинных и городских выборов; дела по поводу полицейский постановлений. Вся эта обширная область дел была весьма тесно связана и переплетена с компетенциями других органов.

Что касается производства в этих органах, то некоторые изменения в лучшую сторону были произведены законами 1889 и 1890 годов, которые ввели в порядок делопроизводства некоторые принципы гражданского судопроизводства. Тем не менее, производство носило письменный характер. Когда после расследований выяснялась достаточная подготовка дела, назначался день для публичного разбирательства. Советник, которому поручали дело, докладывал, а стороны - администрация и частное лицо — развивали устно то, что они считали необходимым добавить к письменным материалам. Прокурор давал свои заключения, затем суд произносил приговор.

Советы префектур в 1926 году были реорганизованы и преобразованы в междепартаментские советы префектур. В 1934 году они рассматривали до половины всех споров, возникающих на местном уровне^.

С момента своего появления они были судебными учреждениями, наделенными специальной юрисдикцией, то есть компетентными только в вопросах, специально для них предусмотренных в законе. Коренная реформа их компетенции была предпринята в 1953 году и осуществлена декретами от 30 сентября и от 28 ноября 1953 года.

Смысл реформы состоял в том, чтобы преобразовать административные судебные учреждения по образцу общегражданских судов, Государственный совет стал судебным учреждением, обладающим специальной юрисдикцией по первой и последней инстанциям. Он стал компетентен только в той категории споров, которая была прямо отнесена к нему в силу закона, а не как до реформы, когда, за некоторыми исключениями, ему были подсудны любые дела.

Причины такой реформы носили двоякий характер. Во-первых, существовала необходимость приблизить правосудие к населению, наделив соответствующей компетенцией низовые звенья административной юстиции. Во-вторых, возникли и экстраординарные обстоятельства. В Государственном совете после Второй мировой войны накопился значительный запас нерешенных дел, составляющий около 25 тысяч, тогда как ежегодно он мог рассматривать не более 5—6 тысяч дел.

Задача реформы состояла в том, чтобы рассредоточить накопленный запас дел и передать значительную их часть на рассмотрение нижестоящих административных судов. Именно в этот момент многие дела были переадресованы в региональные административные суды. Их новое наименование должно было одновременно означать полноту их судебной юрисдикции и символизировать независимость от аппарата управления на уровне префектур. Следует отметить, что о настоящее время они составляют базовую структуру в организации административной юстиции.

На основе всего вышесказанного можно сделать следующие выводы относительно данного периода развития административной юстиции во Франции. В основе деятельности административной юстиции Франции лежали три основополагающих принципа: - запрет на вмешательство общих судов в рассмотрение административных дел и актов; -учреждение специализированных административных судов исключительно для контроля за администрацией; -право администрации на обжалование принятия общими судами к своему рассмотрению административных споров.

Именно эти принципы и определили особенности развития французской модели административной юстиции.

Итак, административная юстиция во Франции принадлежала с течением времени в большей или меньшей степени самой администрации, но администрации, действующей в ином составе и в других формах.

Русские ученые - юристы по-разному относились к французской системе организации административной юстиции. Некоторые замечали преимущественно недостатки: профессор И.Т.Тарасов выделял такие, как ограниченная компетенция вышеназванных органов, не четкое разграничение компетенции судов общих и административных, преобладание в личном составе административных судов органов активной администрации и др.

М.Л.Лозипа-Лозинский, считая систему административной юстиции Франции устарелой и доживающей свой век, признавал, что она достигает удовлетворительных результатов; но объяснял это не достоинством самой системы, а высотою культурного уровня страны, развитым правосознанием населения, чутким общественным мнением и совершенством французского административного права.

Н.И. Лазарсвский, проявлявший большой интерес к институту административной юстиции, был уверен, что до 1860г. административные суды по Франции были оплотом административного произвола, оказавшись в виду своей постановки прекрасным средством для изъятия администрации от всякого контроля; но с течением времени, по мере возрастания в обществе потребности в законности управления, административные суды как-то сами собой, без коренной законодательной реформы, изменили свой характер, и приобрели фактическую самостоятельность по отношению к администрации. Н.И. Лазаревский считал, что все те нарекания, которые эти суды вызывали в XIX веке, стали неприменимы к ним в XX веке.

А.М.Кулишер разделял мнение о том, что французская система создана практикой, и именно этим объясняются все ее достоинства и недостатки.

Французские юристы начала XX века восторженно отзывались об организации административной юстиции в своей стране, видя в ней надежную и действительную гарантию против возможных со стороны администрации злоупотреблений, а в Государственном совете - зоркого охранителя прав частных лиц и решительного врага произвола административных агентов, какого бы то ни было служебного ранга.

В среде российских ученых нередким было мнение о том, что в смысле организации высшей административной юстиции, французское влияние должно быть признано исключительным, так как ни Австрия, ни Италия, ни немецкие государства, во главе с Пруссией, несмотря на некоторые различии в организации у себя высших административных судов, не могли, однако, при введении их у себя, отрешиться от французского влияния. Вековая практика организации и функционирования Государственного совета Франции оказывала или прямое, или косвенное влияние на организацию высших органов административной юстиции в других государствах.

Мы также признаем французскую модель классическим вариантом формирования административной юстиции, несмотря на ее некоторые недостатки. Именно во Франции впервые возникла и получила свое не только практическое воплощение идея создания специализированных учреждений по разбору административно-правовых жалоб, но и теоретическое обоснование.

Литература:

1. Иванова Н.Ю. Становление института административной юстиции в дореволюционной России:теоретические воззрения и организация. Дис…к.ю.н. СПб. 2006. -168 с.

2. Монтескье Ш. Дух законов. М.: Мысль. 1998

3. Альхименко А.В. Административная юстиция в Западно-европейских странах и в России (сравнительно-правовой анализ). Дис…к.ю.н. М. 2004 -187с.

4. Структура и роль Государственного совета во Франции. М. 1993.

5. Г. Брэбан. Французское административное право. М.: Прогресс. 1988.

6. Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дис…к.ю.н. М. 1984. -202 с.

7. Д. Галлиган, В. Полянский, Ю. Старилов. Административное право: истрия развития и основные современные концепции. М.: Юристъ. 2002. 410 с.

8. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики. Дис…к.ю.н. СПб. 1999. -165 с.