Право / Адміністративне і фінансове право

д.е.н. Юшин С.О., Брусенко М.А.

ННЦ «Інститут аграрної економіки» УААН

ПРАВОВИЙ ТА НОРМАТИВНИЙ ПРОСТІР СТАНОВЛЕННЯ

СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ДОКУМЕНТАЦІЙНИМ ПРОЦЕСОМ

У значній мірі, історія людства є історією документаційного процесу. На це вказує та увага, яка приділяється документарним артефактам (відомі закони Хаммурапі тощо). Чому це так важливо для сучасного соціально-економічного буття? Тому що на першому місці серед підстав виникнення цивільних прав та обов’язків (ст. 11.2 Цивільного кодексу України) є договори та інші правочини, тобто документи певного типу. Ігнорування будь-яким суб’єктом чинних вимог документарного характеру створюють для нього загрозу потенційних збитків, бо незнання Законів, як визначає ст.68 Конституції України, нікого не звільняє від юридичної відповідальності. Проте збитки може отримати не тільки якась фізична чи юридична особа, а й держава загалом, коли її зовнішня діяльність не буде адекватною, по-перше, внутрішнім факторам (слабка ендогенність), по-друге, вимогам зовнішнього середовища (слабка екзогенність). На сьогодні в Україні домінуюча парадигма – прискорення темпів адаптації її національного законодавства до законодавства Європейського Союзу (ЄС) (а власні системи стандартів до стандартів європейських та міжнародних). Хоча той же Т.Бетелл пише про шокуючи істину – до 1949 р. ні еліта США, ні більшість спеціалістів з економічного розвитку вже не розуміли значення головних інститутів, що протягом 200 років забезпечували прогрес і досягнення Америки, тобто Захід не зберіг «креслення своєї еволюції» [1, с.260, 272]. Що ж, й фундаментальні системні закони кажуть про те, що зсередини ніяка система не може пізнати себе. А.Дж.Тойнбі теж згадує разюче різний ефект від одного й того інституту у різних соціальних середовищах (елементи культури, які є нешкідливі і навіть сприятливі на рідному ґрунті, можуть виявитися загрозливими і руйнівними у чужому соціальному контексті) [2, с.468, 63]. До речі, про те ж саме у свій час писав Платон. Таку ж позицію ми знаходимо у Біблії, Корані, Упанішадах і т. і.

На думку Г.А.Саймона, будь-яка діяльність передбачає як свідомий, так і несвідомий вибір певних дій з широкого кола фізично можливих для суб’єкта дій; в результаті ж певного процесу коло альтернативних варіантів починає звужуватись, доки нарешті не залишиться один, який і реалізується на практиці. При цьому, хоча раціональність і означає повне знання й вміння передбачити наслідки кожного з варіантів вибору, на практиці знання наслідків є завжди фрагментарним [3, с.3, 96]. Отже, кожен керівник прагне стандартизувати свій алгоритм прийняття рішень на основі тих правових і нормативних обмежень, які є чинними у даному середовищі і можуть відображені у формі формально-логічній (документарній). В іншому ж разі правовий статус керівника та його підлеглих (наявна сукупність їх прав та обов’язків) стає суттєво невизначеною.

Одним з ключових моментів у становленні документаційного процесу є формування адекватного предметного понятійного апарату. Коли у Конфуція запитали, з чого він розпочав би свою участь в управлінні державою, він сказав: треба виправити імена, бо якщо вони не відповідають своїй суті, то не може бути успіхів і у справах [4, с.81]. З даних, наведених у рисунку 1, видно те, що «документ» – це передбачена законом (!) матеріальна форма дії з інформацією, незалежно від типу носія для її фіксації (Закон «Про інформацію»). Але ж ми бачимо й особливість нормативної диверсифікації цього поняття у Законі «Про стандартизацію», яка набуває все більшого значення з огляду на вступ України до Світової організації торгівлі (СОТ) та її рух до ЄС. Надалі Кабінет Міністрів України ухвалив «Примірну інструкцію з діловодства» а його Головне архівне управління – «Перелік типових документів». Проте у 2006 р. ним же була й ініційована Концепція проекту Закону «Про справочинство» як інтегративну дієву сукупність процесів, призваних забезпечити уніфікацію документування управлінської інформації та організацію роботи із службовими документами на всіх рівня державного регулювання і господарювання. Цим, по суті, визнається факт невідповідності чинної системи управління документаційним процесом в Україні сучасним вимогам і викликам часу. А тому й дослідження причин даної невідповідності стає для України актуальною науковою і практичною задачею.

Рис.1. Загальний правовий простір становлення системи управління документаційним процесом в України (за період 1992-2006 рр.)

Привертає до себе увагу певна розбіжність між понятійним апаратом у документаційному процесі, який пропонується правовим простором (Закони, акти Кабінету Міністрів) і у просторі стандартизації (рисунок 2). І хоча самі визначення «документ» у ДСТУ 2392-94 і ДСТУ ISO 9000-2001 є однорідними, одне з них більше прийнятне для вдосконалення інформаційної сфери, а інше – для управління розвитком соціально-економічних систем. Безумовно, у обох випадках безсистемність, і у теоретичному плані, завжди передує негативним явищам. З теоретичної точки зору, варто нагадати методологічне положення Ф.Бекона про те, що будь-яка річ завжди є результатом з’єднання елементів вищого і нижчого видів [5, с.193], де, як вказував К.Маркс, саме вищий вид дає нам ключ до розуміння виду нижчого [6, с.43]. Тому й важливо, стверджував П.Самуельсон, щоб економісти завжди цікавилися функціонуванням економіки як єдиного цілого, а не точкою зору будь-якої однієї групи, та мали досить чітке уявлення про думки та дії бізнесменів, споживачів і інвесторів [7, с.21]. Бо ж цілісності, доводив Гегель, перестають існувати тоді, коли руйнується єдність їх поняття і їх реальності [8, с.211]. Тому неузгодженість у понятійній сфері є потужним фактором послаблення системи управління і деградації виробництва. П.Т.Саблук доводить це у своїй думці щодо «буксування» аграрної реформи на рівні 30 % завершеності (та несприйняття методів її проведення і результатів) через відставання відповідних наукових розробок, особливо ж у економічній теорії і прикладних її аспектах, і відсутність аналізу еволюції реформ [9, с.14].

Безперечно, поняття «інформація», «документ» та «управління» тяжіють генетично одне до одного. Пітер Ф.Друкер вважав, що через те, що сучасну економіку формує новий «основний ресурс» – це інформація, яка радикально відрізняється від інших ресурсів, не входячи до категорії обмежених, необхідно кардинально переглянути економічну теорію і ключові уявлення менеджменту [10, с.48]. Саме на це налаштовують і характеристики ДСТУ 4423: 2005, які у собі вже інтегрують згадані три поняття. Такий стан речей відповідає вимогам інформаційного суспільства, до якого Україна рухається у прискореному темпі з огляду на прийняття у 2007 р. відповідного Закону, інших актів і документів.

Рис.2. Загальний нормативний простір становлення системи управління документаційним процесом в України (за період 1994-2005 рр.)

Загалом, в Україні на сьогодні вже створені суттєві передумови руху до світових високих технологій. Вже введені головні класифікатори (рисунок 3). Але (постанови Кабінету Міністрів № 228 та 229) ж таки масштаб відставання від рівня стандартизації розвинених країн все ще залишається надмірним. Тут поки не відчувається дійсної керованості даного процесу, особливо у частині узгодженості правових і нормативних документів. Указ Президента України № 1105 пропонує передбачати у програмах економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць (АТО) заходи щодо підвищення рівня захисту прав споживачів та створення конкурентоспроможної продукції. Проте відомо, що шляхом фрагментарного прийняття спеціальних правових актів та нормативних документів (та ще й при збільшенні розриву між Україною та ЄС у цьому питанні), марними стають очікування ефекту від елементів системи при її відсутності як системи. Не слід скидати з рахунку й конкуренцію у цьому питанні, яка спостерігається на терені бувшого СРСР. Бо сьогодні і Російська Федерація [11], і Республіка Бєларусь [12], і Казахстан [13], і інші країни СНД роблять зусилля у контексті гармонізації технічних регламентів та стандартів. Безумовно, ніде цей шлях не є простим. Росіяни згадують про «сміхотворно» малу кількість гармонізованих стандартів у сфері інформатизації. Уряд Росії розпорядженням (2006 р.) № 266-р схвалив Концепцію розвитку національної системи стандартизації. Проте, враховуючи сировинний характер російського експорту, навряд чи там слід очікувати «прорив» у цьому питанні. У Республіці Бєларусь тільки за 2007-2008 рр. у сфері енергозбереження будуть розроблені 1 технічний регламент, 8 технічних кодексів чинної практики, 120 державних стандартів; загальна ж програма розробки технічних регламентів передбачає до 2010 р. створення 40 таких одиниць. Тут є конкретний поворот до освоєння ринкових засад господарства. Стосовно ж успіхів Казахстану у адаптації їх стандартів до міжнародних, слід підкреслити застосування методу Директиви «Нового підходу» ЄС, згідно з яким 21 з 162 Директив ЄС основані на принципі «підходу» і мають відношення до серії міжнародно-гармонізованих стандартів. Це суттєво полегшує для Казахстану процес адаптації до вимог ISO, EN тощо.

Рис.3. Загальний класифікаційний і стандартизаційно-програмний простір становлення системи управління документаційним процесом в України

Цікавим для України є досвід реалізації «Стратегії французької системи стандартизації 2002-2005» [14]. Довгий час Французька система безпосередньо залучена у Європейську та міжнародну стандартизацію і послідовно перенесла Європейські і міжнародні стандарти у збірник Французьких стандартів. Тепер вона приймає новітні виклики глобалізації і стикається з різким збільшенням числа нормативних документів в різних галузях і в рамках різних ініціатив. Тому головна мета Стратегії – донести переваги і вигоди стандартизації до усіх залучених у процес учасників ринку. Це збільшення поля діяльності і згадане вище швидке зростання числа документів спонукали систему стандартизації розробляти документи, які пройшли менш повне узгодження, але проте можуть завершитись у більш короткі терміни, після чого слугуватимуть прототипами для самих стандартів. Ці документи, такі як, наприклад, кодекси доброчинної практики або керівництва по виконанню, повинні також позиціонуватися як розширення діапазону тих документів, які пропонуються системою клієнтам.

Висновки: вищенаведений аналіз дозволяє стверджувати наступне:

● документаційний процес є для сучасної України об’єктом найвищого ступеня пріоритетності – керованості даного процесу за критерієм наближення його до рівня законодавчих актів та стандартів європейський та міжнародних;

● керованість документаційного процесу визначається гармонізованістю трьох його складових – «інформації», «документу», «управління»; мається на увазі теоретична (понятійна) гармонія і гармонія практична (конструктивна);

● системність (як форма виразу керованості) документаційного процесу України може бути досягнута лише у випадку знаходження міри у адаптації його правової та нормативної складової до європейських і міжнародних вимог.

Література.

1. Бетелл Т. Собственность и процветание: Пер. с англ. – М.: ИРИСЭН, 2008. 480 с.

2. Тойнби А.Дж. Цивилизация перед судом истории: сб. – пер. с англ. – 3-е изд. М.: Айрис-пресс, 2006. 592 с.

3. Саймон Герберт А. Адміністративна поведінка: Дослідження процесів прийняття рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції. Пер. з англ. – К.: АртЕк, 2001. – 392 с.

4. Конфуций. Уроки мудрости. Сочинения. – М.: Изд-во Эксмо; Харьков: Изд-во «Фолио», 2004. – 958 с.

5. Бекон Ф. О достоинстве и приумножении наук / Френсис Бекон. Соч. в 2-х томах. Т.1. – М.: Мысль, 1971. – с.85-546.

6. Маркс К.Экономические рукописи 1857-1859 годов. Часть 2. / К.Маркс и Ф.Энгельс. Соч., изд. 2-е, т.46, ч.1. – М.: Госполитиздат, 1960. – с.1-508.

7. Самуельсон П. Економіка: Підручник: Пер. з англ. - Львів: Світ, 1993. – 495 с.

8. Гегель. Наука логики. Т.3. - М.: Мысль, 1972. – 371 с.

9. Саблук П.Т. Розвиток аграрної економічної науки в Україні та її завдання в умовах освоєння ринкової системи господарювання // Матеріали Восьмих річних зборів Всеукраїнського конгресу вчених економістів-аграрників, 20-21 червня 2006 року, Київ. - К.: ННЦ ІАЕ, 2006. – С.14

10. Друкер Питер Ф. Задачи менеджмента в ХХІ веке: Пер. с англ. – М.: Издательский дом «Вильямс», 2003. – 272 с.

11. Дрожжинов В. Система стандартизации информационного общества http://www.iksnavigator.ru/vision/565697.html

12. Программа развития системы технического нормирования, стандартизации и подтверждения соответствия в области энергосбережения // постановление Совета Министров Республики Беларусь № 1122 от 31.08.2207 г.

13. Брезовник М. (при содействии М.Сегала) Содействие вступлению Казахстана в ВТО: Гармонизация технических регламентов и стандартов. Новый подход и стандартизация в Европейском Союзе // http://www.memst.kz/ tacis/brochures/FinalBrochureNewApproachRus.doc

14. Стратегия французской системы стандартизации 2002-2005: Встречая вызовы глобализации и непрерывного развития. Документ одобрен Административным Советом AFNOR 24 июня 2002 года.