Кушенова М.Ш.

Кызылординский государственный университет им.Коркыт-Ата

Правовые аспекты использования земельных ресурсов в Казахстане

Природные ресурсы, вовлеченные в процесс общественного производства, в конечном итоге входят в качестве составной части в производительные силы общества.

Современный этап развития экономики любой страны характеризуется усиленным вниманием к обеспеченности природными ресурсами и поиском наиболее рациональных путей их использования. Особое место среди природных ресурсов занимает земля. Она обладает всеми особенностями и закономерностями, которые присущи ресурсам в системе макроэкономического кругооборота, включая диверсификацию собственности и товарно-денежное обращение. В целостной системе природных ресурсов земельные рассматриваются как составная ее часть, различающаяся по природно-историческим признакам. Почва по отношению к человеческому обществу имеет двойственную природу: с одной стороны, это физическая среда, жизненное пространство существования людей, а с другой – это основное средство сельхозпроизводства, относящееся к категории невозобновимых природных ресурсов. Но в отличие от других элементов природных ресурсов, земельные ресурсы включают в себя наиболее сложный комплекс компонентов естественного ландшафта и представляют собой, специфическое сочетание почв, рельефа, климата, воды, растительного и животного мира. Они являются исходной материальной основой благосостояния членов общества, пространственным базисом для размещения производственных сил и расселения людей, основой для протекания процессов воспроизводства всех факторов экономического роста: трудовых, материально-технических и природных. Земельные ресурсы представляют собой особый объект общественных отношений, подлежащих специальному правовому регулированию. Необходимость сохранения земли как основы жизнедеятельности человеческого общества определяет специфику как при реализации субъективных вещных прав на землю, так и в деятельности соответствующих органов государства по распределению, использованию, учету и охране земель.

Реальная угроза глобальной деградации земель и, в целом, нарушения устойчивости биосферы вызвала обоснованную тревогу мирового сообщества и привела к пониманию необходимости согласованных и скоординированных действий государств и широких слоев населения на межгосударственном уровне по предотвращению разрушения земель и смягчению последствий засух и деградации почв. В этом отношении Казахстан как государство, в котором более половины всей площади государства подвержено процессам опустынивания, только начинает борьбу с ней.

Республика Казахстан является огромной по площади страной. Резкая континентальность и засушливость климата, развитие на огромной равнинной части степных и пустынных ландшафтов характерная ее черта. Около 45,5% территории занято степными и 50% пустынными просторами, экосистемы которых весьма уязвимы к антропогенному воздействию, легко дестабилизируются и обладают слабой самовозобновляющейся способностью.

Развитию опустынивания в республике способствовали интенсивное освоение земель, чрезмерная их эксплуатация, низкий уровень культуры сельскохозяйственного пользования и превентивных природоохранных мер при крайне незначительной площади природных резерватов, приведшие к деградации растительного покрова, истощению пахотных земель, изменениям водного режима почв и эрозии. Усугубляет эти процессы тренд климата в сторону потепления, показатели которого в степном и пустынном Казахстане выше среднеглобального в два раза.

Для Казахстана характерно совпадение неблагоприятных воздействий: природных и антропогенных, вызывающих ускорение темпов и расширение областей развития процессов опустынивания. В настоящее время процессы опустынивания протекают во всех административных районах Казахстана. Из 272,5 млн.га территории республики опустыниванию подвержено 179,9 млн.га или 66% земель.

Одним из ключевых факторов, влияющих на проблему опустынивания являются экономическое и социальное развитие населения, поскольку причиной ухудшения состояния окружающей среды может быть как недостаточное экономическое развитие, так и чрезмерный экономический рост. Казахстан является крупным экспортером нефти, обладает огромными запасами энергетических и рудных минеральных ресурсов. Ключевую роль в промышленном секторе играет горноперерабатывающие отрасли, в сельском хозяйстве - выращивание зерновых культур. Экономические показатели развития имеют устойчивую тенденцию к росту. Положительные тенденции развития производственного и финансового секторов экономики должны быть направлены на осуществление комплекса мер по поддержке социальных программ, т.к. два фактора – бедность сельского населения и перенаселенность, как правило, выступающие вместе, - приводят к чрезмерной нагрузке на продуктивные природные системы: уменьшение площадей пастбищ и деградации их качества вследствие чрезмерного выпаса; потере продуктивных земель в результате неправильного обращения с землей. С другой стороны экономический рост как таковой зачастую также приводит к деградации земельных ресурсов.

Расположенные в Казахстане значительные просторы естественных пастбищных угодий, с пахотнопригодными почвами ограниченного использования, следует отнести к стратегическому резервному земельному фонду человечества. Поэтому перед Казахстаном стоит вопрос о проведении превентивных мер для предотвращения дальнейшей деградации земель и проведении мероприятий по восстановлению и дальнейшему рациональному использованию природных ресурсов страны, в том числе земельных. В этом направлении необходимо установить нормативно-правовую базу защиты земель от деградации. Первым государственным документом по устойчивому развитию, принятым в РК, стала Концепция экологической безопасности (1996г).

В унисон Концепции в стране были приняты ряд основополагающих актов по обеспечению экологической безопасности страны. Среди них Экологический Кодекс РК, Земельный Кодекс РК, Закон РК «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях», «О недрах и недропользовании» и др.

В республике созданы институциональные основы для рыночного землепользования и охраны земельных ресурсов. Земельное законодательство включает 66 нормативно-правовых актов. Помимо законов и подзаконных актов прямого действия интересы в области земельных отношений и защиты земель от деградации осуществляется посредством законодательства о недрах и континентальном шельфе, об охране окружающей среды, водным, лесным законодательством и т.д.

При этом, национальное землеохранное законодательство показало недостаточность или несостоятельность правовых мер в области управления и контроля. Это связано с тем, что законы носят общий характер, что не позволяет в дальнейшем использовать их в конкретных ситуациях: за большинством нарушения землеохранного законодательства не обозначена ответственность за их невыполнение, отсутствует законодательно закрепленное разграничение полномочий и ответственности органов власти и управления, что ведет к несогласованности принимаемых решений в области использования ресурсов и обеспечения экологической безопасности, безответственным действиям в распоряжении земельными ресурсами и их фактическому хищническому использованию.

Законодательству в сфере охраны земельных ресурсов присущи те же недостатки, которые характерны для всей законодательной базы республики: отсутствие законов прямого действия, неразвитость в законодательстве экономических инструментов для их реализации, декларативность и безадресность.

Основным комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в сфере всей природной среды является Экологический Кодекс РК.

Правовая охрана земель регламентирована также Земельным Кодексом РК.

Земельное законодательство РК остается центральным звеном при решении проблем экологической безопасности. Охрана земель на законодательном уровне означает установление прав и обязанностей по отношению к земле как природному объекту и природному ресурсу органов государственной власти РК, собственников, землепользователей путем запретов и дозволений, поощрений и наказаний.

С целью правового регулирования отношений, связанных с охраной земель как природного и экономического ресурса государства, в ЗК РК присутствует глава 17 «Охрана земель». Статья 139 «Цели и задачи охраны земель» охрану земель характеризуют как систему правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий, направленных на охрану земли как части окружающей среды, рациональное использование земель, предотвращение необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного оборота, а также на восстановление и повышение плодородия почв. Рациональное использование означает использование земли строго по целевому назначению в сельском и лесном хозяйствах с проведением агротехнических мероприятий по повышению плодородия почвы.

Далее в статье озвучены цели охраны земель, такие как:

-предотвращение деградации и нарушения земель путем стимулирования экологически безопасных технологий производства и проведения лесомелиоративных, мелиоративных и других мероприятий;

-обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации или нарушению;

-внедрение в практику экологических нормативов оптимального землепользования.

Как видим, в статье дается только общее толкование понятия «охраны земель» и ее целей, а задачи как таковые не предоставлены. В то же время нормы статьи носят декларативный характер, что недопустимо для постановки целей охраны земель.

Статья 140 этой же главы включает требования о проведении мероприятий по охране земель адресованные в первую очередь собственникам земель, землепользователям и порождает у них ряд обязанностей, таких как:

1)защиты земель от истощения и опустынивания, водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивание, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, химическими, биологическими, радиоактивными и другими вредными веществами;

2) защиты от заражения сельскохозяйственных земель карантинными вредителями и болезнями растений, от зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем;

3) рекультивации нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств земли и своевременное вовлечение ее в хозяйственный оборот;

4) снятия, сохранения и использования плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Таким образом, статья содержит просто перечень нарушений, от которых необходимо охранять земли, включив его в содержание охраны земель. Предусмотренные мероприятия направлены на предотвращение естественно возникающих и искусственно вызываемых процессов, ухудшающих состояние земель, а также на восстановление и повышение плодородия почв.

Все вышеизложенное является предметом для осуществления государственного мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного контроля, а в случаях установления земельных нарушений – предметом для привлечения виновных лиц к ответственности.

Вопросам охраны земельных ресурсов посвящена также ст.93 ЗК РК, в которой говорится, что если использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, равно как не в соответствии с целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельхозземель, либо значительному ухудшению экологической обстановки, он может быть изъят у собственника и землепользователя.

Эта идея находит свое подтверждение и в Законе РК «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», где в ст.11 указано: «Крестьянское хозяйство обязано использовать предоставленную землю в соответствии с целевым назначением, не допускать снижения плодородия почвы, применять природоохранные технологии производства сельхозпродукции и осуществлять комплекс мероприятий по охране земель».

Таким образом, можно заметить, что в части создания нормативно-правовой базы в области охраны земельных ресурсов за последние годы был принят ряд законодательных и нормативных актов, многие документы были отменены, вносились изменения в ранее принятые акты и необходимая база, хотя окончательно не создана, но, по крайне мере, активно формируется.

Обеспечение охраны земельных ресурсов и реализация конституционных прав граждан РК на здоровую окружающую среду – вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе совершенствования казахстанского землеохранного законодательства.

Период перехода РК к рыночным отношениям характеризуется потребительским отношением к земельным ресурсам, нерациональным использованием этим невосполнимым, исчерпаемым природным ресурсом, что привело к резкому ухудшению экологической ситуации в стране и что придает проблемам рационального использования и охраны земельных ресурсов особую остроту и актуальность.

Поэтому модель развития экономики должна включать в себя экологические приоритеты, которые следует равномерно сочетать с экономическими возможностями государства. Государство должно отточить механизм воздействия на всех субъектов правоотношений, чтобы обязательно в приоритет ставились интересы защиты и рационального использования природных ресурсов, в т.ч. и земельных, а не любые другие.

Постоянная реорганизация контрольных органов, в том числе землеохранных учреждений послужило причиной тому, что механизм охраны земельных ресурсов в настоящее время все еще плохо регулирует хозяйственную и иную эколого-вредную деятельность. Дав широкую дорогу коммерческой и предпринимательской деятельности, государство выстроило малоэффективный правозащитный механизм против правонарушителей, наносящих повсеместный ущерб земле.

Сейчас возникают проблемы построения демократических механизмов охраны земель, что требует усиления контрольных функций и меры ответственности за экологические правонарушения, поиска оптимальных механизмов защиты земельных ресурсов.

Cовременная система управления в РК характеризуется возможностью использования более эффективного финансово-экономического потенциала управления. Экономическое или косвенное воздействие – это, прежде всего механизмы, позволяющие государству стимулировать поведение природопользователей, направленое на достижение рациональности использования земельных ресурсов и их защиты. В мировой практике к косвенному воздействию относят налоговую, платежную, штрафную, антимонопольную и кредитную политики.

Существует необходимость совершенствование природоохранных платежей через Налоговый Кодекс РК. При этом плата за земельные ресурсы должна формироваться на основе экономических оценок.

Кроме того, поддержание минимально необходимого уровня экологической безопасности на локальном уровне должно происходить за счет использования платежей или налогов за загрязнение, и штрафов за превышение установленных нормативов загрязнения; развития поощрительных мер, дотаций и субсидий предприятиям, сокращающим выбросы; налоговых льгот на природоохранные инвестиции, льготных кредитов под сооружение природоохранных объектов, специальных налогов на «грязную» продукцию иди надбавок к оптовым ценам на «чистую». Интересной и перспективной может быть введение экологической ренты, в основу которой могут быть положены расчеты ущерба, нанесенного земле.

Одним из эффективных экономических внебюджетных рычагов механизма обеспечения экологической безопасности страны является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную, контролирующую, социальную, компенсационную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территории и населения от угроз его жизненно важным интересам.

Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулирования землепользования должны обеспечить:

разработку и включение в национальное законодательство законодательных актов, специально посвященных борьбе с опустыниванием и деградацией земель;

совершенствование землеохранного законодательства, системы экологических стандартов, норм и требований, регламентирующих экологически ориентированное землепользование;

законодательное закрепление форм участия общественных организаций и граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной земельных ресурсов;

создание экономических и финансовых механизмов рационального землепользования, реформирование системы платежей за землепользование;

целевое использование средств, предназначенных на воспроизводство земельных ресурсов;

четкое разграничение функций и координацию между органами, осуществляющими контроль в сфере землепользования и государственный земельный контроль;

единый подход к проведению государственного контроля, системе применения санкций к нарушителям законодательства о земельных ресурсах, а также социальные гарантии для государственных инспекторов;

экономическое стимулирование средствами государственной налоговой, кредитной и ценовой политики ресурсосбережение, внедрение экологической техники и технологии.