Турчіна М.О.

Національний університет « Юридична академія України

імені Ярослава Мудрого

Губернські тюремні інспекції в місцевому управлінні кримінально-виконавчою системою в Російській імперії в кінці ХІХ – на початку ХХ ст.

В історіографії з проблематики пенітенціарної системи недостатньо уваги приділено органам управління системою на місцях. Так, у своєму дослідженні М.Гернет лише згадуює тюремні інспекції як ланки єдиної бюрократичної машини. Тим часом історія створення губернських інспекцій заслуговує пильнішої уваги дослідників, оскільки їх діяльність хоч і була тісно пов'язана з ГТУ, мала свої особливості і відіграла певну роль у реформуванні тюремних установ на місцях.

Створення ГТУ і утворення тюремних інспекцій на місцях – це два різночасних і надзвичайно важливих процеси, протягом яких йшла постійна боротьба думок про ліпшу організацію діяльності тюремної частини на місцях, які вимагають окремого вивчення. Якщо ГТУ було утворене в 1879 р., то перші тюремні інспекції з'явилися тільки в 1890 р. на підставі закону від 21 березня того ж року у Віленській, Київській, Пермській, Саратовській і Харківській губерніях . Тому нова бюрократична машина не могла вступити в дію негайно.

Організація управління тюремною частиною на місцях була нагальною проблемою, розв’язанням якої займалося не одне покоління російських державних діячів. Ще в 1873 р. це питання обговорювалося особливим комітетом. На думку членів комітету, було б доцільно підпорядкувати місцеве тюремне управління суддям або чинам прокурорського нагляду. Проте в 1879 р. члени комісії під головуванням К.К. Грота зробили абсолютно інший висновок: організацією тюремної справи на місцях повинні займатися тюремні інспекції, які спеціалізуються в даній сфері. Повторно на такому високому рівні це питання обговорювалося в комісії сенатора М.С. Таганцева. Вона виробила план місцевого перетворення управління тюремною частиною. Управлінням мала займатися особлива колегія у складі представників суду і адміністрації, якою була все та ж тюремна інспекція, але в дещо зміненому вигляді. Враховуючи ту обставину, що Міністерство юстиції мало багатий досвід не тільки в галузі судового будівництва, але й прокурорського нагляду, паралельно виникла ідея повернутися до думки про те, щоб доручити заняття тюремною частиною на місцях прокуратурі.Загальна точка зору була така, що необхідно заснувати у відомстві Міністерства юстиції особливі установи адміністративного характеру для організації тюремної справи на місцях. Ситуація, що склалася в місцях позбавлення волі, вимагала якомога швидшого вирішення.

За ідеєю М. Галкіна-Враського, організацію тюремної справи на місцях повинні були здійснювати окремі адміністративні органи – губернські тюремні інспекції. В основу їх формування і діяльності були покладені організаційні принципи самого ГТУ, а не суду чи прокуратури. На тюремні інспекції покладалися такі ж завдання, як і на ГТУ, але в меншому обсязі. Вони були покликані служити провідниками нових починань центрального органу, який, у свою чергу, через них діставав можливість контролювати процес тюремної реформи на місцях. Такий двосторонній зв'язок центру з місцями був більш-менш міцним базисом для реформування кримінально-виконавчої системи імперії. М. Галкін-Враськой цілеспрямовано і наполегливо проводив політику створення губернських тюремних інспекцій за образом і подобою ГТУ, грунтуючись на досвіді даного відомства. Керівник ГТУ вважав, що дискусії з цього питання можуть мати лише віддалений результат, а управляти тюрмами необхідно було щодня. Тому губернські тюремні інспекції поступово, щоб не обтяжувати скарбницю, охоплювали всю Росію.

МВС і Державна рада були одностайні у прагненні поширити інспекції по всій імперії. Розбіжності були між ними тільки відносно порядку здійснення цього заходу. МВС просило законодавчий дозвіл на відкриття інспекцій спочатку в п'яти губерніях (Віленській, Київській, Пермській, Саратовській і Харківській) на підставі закону від 21 березня 1890 р., щоб надалі інспекції засновувалися за погодженням МВС з Міністерством фінансів без законодавчої процедури. Державна рада ж визнала необхідним запроваджувати інспекції в новій місцевості кожного разу законодавчим порядком. Ця обставина у зв'язку з необхідністю просити на всякий крок у цьому напрямі дозволу законодавчої влади внесла із самого початку в рух зазначеної справи неминучу повільність.

Законом 1891 р. інспекції були запроваджені в Катеринославській, Казанській, Московській, Херсонській і Томській губерніях; а законами 1894–1895 рр. – ще в 14 губерніях (в т.ч. в Полтавській і Чернігівській) [4, № 6653, 10597, 10568, 11742, 11757]. Зростання інспекцій, якщо не рахувати певного уповільнення у зв'язку з переведенням місць позбавлення волі в Міністерство юстиції і подіями 1905 р., було в цілому більш-менш стабільне в подальші роки. Так, якщо до 1907 р. загальна їх кількість по імперії становила 24, то з 1909 р. було створено ще 29 інспекцій, у 1910 р. – 10 інспекцій і стільки ж в 1912 р..

Поступово доцільність запровадження інспекцій в усіх регіонах імперії була визнана більшістю тюремних діячів. Проте уряд не мав у своєму розпорядженні достатніх коштів. У зв'язку з цим міністр юстиції в 1906 р. звернувся в Раду Міністрів з клопотанням про дозвіл начальнику ГТУ відряджати чинів управління для виконання обов'язків губернських тюремних інспекторів в ті губернії, де інспекція ще не була запроваджена. Рада Міністрів 9 січня 1907 р. надала це право міністру юстиції, який відразу ж відрядив чинів ГТУ з тимчасовими канцеляріями в Орловську, Володимирську, Смоленську губернії і Миколаївське градоначальство, оскільки ці місцевості найбільш потребували впорядкування тюремної справи. Але незважаючи на постійне створення цих адміністративних органів по всій Росії, суперечки про їх доцільність не припинялися. Останнім офіційним супротивником цих органів був дослідник А.В. Вітте, який опублікував у 1904 р. в журналі Міністерства юстиції статтю «Про поліпшення тюремної адміністрації». На його думку, недоцільним було в кожній губернії мати тюремну інспекцію, на утримання якої йде багато коштів.

Його опонентом виступив інспектор ГТУ М.Ф. Лучинський. Він вважав, що тюремні інспекції контролюють, направляють, об'єднують, систематизують і удосконалюють всю масу тюремної адміністративної праці. Якщо передати тюрми в судове відомство, яке і без того обтяжене своєю діяльністю, то за образниму висловом М.Ф. Лучинського, воно «превратилось бы в ненужный и бездеятельный придаток, заранее осужденный на полную атрофию» . Вельми авторитетну підтримку М.Ф. Лучинський знайшов в особі С.В. Познишева. Отже, незважаючи на дискусії, управління тюрмами на місцях залишалося і розвивалося в напрямі, наміченому М. Галкіним-Враським ще в 1879 р. Це підкреслює автономність тюремного відомства, яке і в МВС, і в Міністерстві юстиції не втрачало своєї індивідуальності і розвивалося не судовим і не прокурорським, а своїм власним шляхом. Певною мірою це пояснювалося тим, що тюремна сфера, за словами М.Ф.Лучинського, була особливим світом, який він порівнював з островом доктора Моро, «где требуются не только глубокие научные познания и практическая сноровка, но и огромная воля, энергия, административный талант».

Організація і діяльність тюремних інспекцій регулювалися, перш за все, продовженнями, внесеними до Зводу законів Російської імперії, зокрема, у Звід установлень і статутів про утримуваних під вартою (т. 14), а також у Звід губернських установ (т. 2), які певною мірою перегукуються один з одним. Сюди ж можна віднести і Статути про службу за визначенням уряду (т. 3). Крім того, видавалися численні циркуляри МВС, а потім Міністерства юстиції стосовно ГТУ.

Губернський тюремний інспектор був найближчим помічником губернатора у справах тюремного управління. Губернський тюремний інспектор був членом загального присутствія губернського правління, але брав участь у засіданнях тільки якщо розглядалися тюремні питання. Він мав досить широкі повноваження: керував тюремним відділенням, яке створювалося у складі губернського правління і складалося з інспектора і його помічників. При цьому тюремному губернському інспектору надавалися права і обов'язки віце-губернатора по відношенню до інших відділень .

Юридичним главою місць позбавлення волі був губернатор, а фактичним – тюремний інспектор, який призначався височайшим наказом. Губернатор був так обтяжений безліччю найрізноманітніших обов'язків, що в тюремній сфері міг здійснювати тільки найзагальніший нагляд, «від якого вельми легко вислизають не тільки дрібниці, але й важливі сторони тюремної справи» .

Отже, у всіх без винятку губерніях єдиним, хоч і номінальним, главою місць позбавлення волі був губернатор. Якщо тюремний інспектор був не згоден з ухвалою тюремного комітету або з рішенням губернатора з тюремних питань, то він був «обязан представить особое мнение, копия с которого сообщается затем в ГТУ. Таким образом, фактическое заведование делом сосредотачивается у тюремного инспектора» . Його функції були визначені в ст. 24 Статуту про утримуваних під вартою. Згідно з даною статтею, тюремний інспектор керував місцевою тюремною адміністрацією, контролював місця ув’язнення цивільного відомства, клопотав перед ГТУ про потреби місцевої тюремної адміністрації. Набагато ширше тлумачення його функції одержали в циркулярі ГТУ № 9 за 1902 р.

Отже, перша функція – контрольно-наглядова. Губернський тюремний інспектор був начальником для всіх місцевих тюремних чинів і варти відповідно до ст. 712 Статуту про службу за визначенням уряду . Згідно зі ст. 69 Уложення про покарання за різні провини службового характеру інспектор міг накласти на тюремних чинів і варту такі дисциплінарні стягнення: усне або письмове зауваження, догану без занесення до послужного списку. Губернський тюремний інспектор був зобов'язаний спостерігати за всіма сторонами життя підвідомчих йому місць ув’язнення, стежити за звітністю щодо робіт арештантів і їх харчового і речового забезпечення, здійснювати перевірку тюрем з метою запобігання і припинення розкрадань у сфері тюремного господарства. А циркуляром № 1 від 1 січня 1917 р. спостереження за точним виконанням чинами тюремної адміністрації і варти основних правил про порядок утримання ув'язнених були поставлені «в найперший обов'язок чинам губернської тюремної інспекції» .

Друга функція – керівництва підлеглими посадовцями, вирішення питань різного характеру, організація дрібного ремонту тюремних будівель.

Третя функція – спостереження за благоустроєм тюрем, їх вдосконалення і клопотання перед ГТУ у зв'язку з цим .

Окрім цього, на підставі Найвисокіше затвердженої думки Державної ради від 21 березня 1890 р. губернському тюремному інспектору ставилося в обов'язок спостереження за благоустроєм у виправних притулках для неповнолітніх]. Такі виправні заклади очолювалися директором, який не був державним службовцем, оскільки приймався і звільнявся з посади без участі державних органів, але за узгодженням з благодійними товариствами. Питання про наділення працівників виправних закладів правами тюремного персоналу неодноразово піднімалося на з'їздах. До службовців даних закладів, представляючих педагогічний персонал, окрім директора, належали священнослужителі, вихователі і їх помічники, вчителі, майстри і «дядьки» – наглядачі .

Найпопулярнішою формою контролю з боку губернського тюремного інспектора були раптові перевірки наявних сум, грошових документів і книг тюремної контори. Кожне місце ув’язнення піддавалося таким перевіркам не менше одного разу на рік. Проте, окрім фінансової, ці перевірки стосувалися і інших сторін тюремного життя, наприклад, виконання заяв ув'язнених адміністрацією або наявності арештантського одягу відповідно до наявних документів. Окрім раптових перевірок тюремний інспектор здійснював планові, а також позапланові за дорученням губернатора огляди місць ув’язнення з подальшою доповіддю губернатору.

Усі чини разом становили тюремне відділення, яке повинне було розміщуватися в загальних приміщеннях губернського правління, але відособлено. У тюремному відділенні мали вестися всі справи, які стосуються особового складу управління і нагляду в місцях ув’язнення, як то: призначення, звільнення, виплата платні, представлення до нагород, віддання до суду і інші питання, пов'язані з проходженням служби. Тюремне відділення також займалося порядком утримання арештантів у місцях ув’язнення, їх матеріального забезпечення і розпоряджалося всіма кредитами за кошторисом тюремного відомства.

Про діяльність діловодства у всіх подробицях можна судити за напрямами розподілу всього листування: циркуляри, прийняті інспекцією до уваги і виконання; циркуляри і розпорядження тюремної інспекції; термінові донесення і відомості, що посилаються в ГТУ; висилка порочних іноземців за кордон і супроводження їх у межах імперії; огляд стану здоров'я арештантів, засуджених у виправні відділення; переведення непридатних до робіт арештантів; переведення підслідних арештантів; переведення арештантів виправних відділень з інших губерній; умовно-дострокове звільнення; зняття з паспортів позначок про судимість; побачення з арештантами; вступ арештантів до шлюбу; зарахування в товариства позбавлених всіх особливих прав, скарги на тюремну адміністрацію і нагляд; клопотання про скасування адміністративної висилки; загальне листування . Наприклад, у Харківській губернії цих напрямів було понад 20.

Щороку інспекція повинна була подавати в ГТУ звіт про виконану роботу.

Цікаво, що хоча губернські інспектори згідно із законом і не брали участі в підборі кадрів на посади в тюремній адміністрації, але відповідно до одного з циркулярів було «желательно назначение и увольнение на должности по управлению тюрьмой осуществлять на основании докладов губернского тюремного инспектора» . Саме тому кадрова робота досить широко була представлена серед напрямів діяльності тюремного відділення.

Після революції 1905 р. вимоги до чинів тюремної інспекції якщо і не змінилися кардинально, то набули певної практичної спрямованості. Так, із довідки по ГТУ витікає, що до 1907 р. встановилася практика «предоставлять должности по тюремной инспекции лицам, получившим высшее юридическое образование, а при отсутствии кандидатов с таким цензом – тем чинам тюремного ведомства, которые хотя и получили меньшее образование, но продолжительностью и выдающейся службой приобрели большой опыт и необходимые практические познания по тюремной части». Далі йде саме багатозначне доповнення: «Независимо от всего при назначениях на должности по тюремному ведомству обращается внимание и на возраст кандидата, так как современные условия службы требуют людей сильных духом и телом» .

Після переведення ГТУ з МВС у Міністерство юстиції на місцях склалася подвійна ситуація у сфері управління тюрмами. Губернатор підпорядковувався безпосередньо міністру внутрішніх справ і водночас хай номінально, але керував місцями позбавлення волі через губернського тюремного інспектора, який був чиновником Міністерства юстиції. Іноді це призводило до непорозумінь, які негативно позначалися на стані тюремної справи.

Поки ГТУ було у складі МВС, місцеві поліцейські чини зобов'язувалися спостерігати за благоустроєм у місцях ув’язнення, діловодством і фінансами, порядком утримання і пересилки ув'язнених, виконанням начальниками тюрем своїх обов'язків за допомогою раптових щоденних відвідин. Досить сказати, що повітовий справник був розпорядником кредитів на утримання тюремної адміністрації. Після запровадження інспекцій спостерігався поступовий відхід тюрем від опіки поліції.

Окрім цього, поліцейські чини, особливо в особі повітового справника, до 1917 р. здійснювали функцію контролю над тюремною адміністрацією, залишивши за собою фактичне право «сигналізувати нагору». Поліція дуже неохоче і украй повільно здавала свої позиції в тюремній частині. Цікаво, що і сама тюремна адміністрація в повітах нерідко дивилася на справника як на свого начальника, всупереч всім відомчим змінам.

Не можна не сказати і про взаємодію між поліцейською і тюремною частинами, необхідність якої диктувало саме життя. Поліція забезпечувала правопорядок у місцях ув’язнення, запобігаючи, попереджаючи і розкриваючи злочини. За кожним випадком заподіяння тілесних ушкоджень, висловлювання погроз або образ серед арештантів відносно адміністрації або варти повітові справники проводили дізнання. Доглядачі і начальники тюрем теж мали право проводити дізнання, але лише відносно злочинних діянь, вчинених у межах ввірених їм місць ув’язнення. Проте якщо дізнання проводилося поліцією, то вона не могла ставити в обов'язок начальнику тюрми отримання свідчень ув'язнених. Разом з тим начальник тюрми не міг ухилятися від виконання вимог присутствених місць і посадовців про вручення особам, які утримуються в тюрмах, повісток, оголошень і т.ін.. Слід відзначити роботу поліції з профілактики і запобігання злочинам з боку колишніх ув'язнених.

На підставі ст. 18 Статуту про утримуваних під вартою чини місцевого прокурорського нагляду користувалися правом у будь-який час безперешкодно входити у тюрми цивільного відомства, але зобов'язані були мати при собі квиток, що засвідчує їх особу.

Проте на практиці відносини між адміністрацією тюрем і представниками поліції, жандармерії і прокуратури не завжди складалися на основі рівної взаємодії. Необхідно відзначити, що основне завдання, поставлене перед тюремними інспекціями, – бути провідниками єдиної тюремної політики, очолюваної ГТУ, виконувалося дуже повільно і важко. Особливо шкідливою була велика різноманітність тюремних порядків в окремих місцевостях.

Однак незважаючи на недоліки в організації і роботі тюремних інспекцій, ці установи відіграли позитивну роль у реформуванні тюремної системи Росії.

Організація управління тюрмами на місцях була проблемою, яку намагалися розв’язати протягом тривалого часу з 1873 до 1890 рр. Існувало декілька варіантів такої організації: від намірів доручити займатися тюрмами на місцях прокуратурі і створення тюремних округів до формування тюремних інспекцій. У результаті з 1890 р. в губерніях починають функціонувати тюремні інспекції, що стали представниками ГТУ на місцях, через які управління підтримувало зв'язок з окремими місцями ув’язнення. Запровадження інспекцій було останньою і необхідною умовою для одноманітного виконання покарання у вигляді позбавлення волі в усій імперії.

Завдяки інспекціям тюрми дійсно стали перетворюватися на пенітенціарні установи. З появою інспекцій виникли адміністративні органи, які узяли на себе всю повноту відповідальності за організацію тюремної справи на місцях, і, треба сказати, досягли в цьому успіху. Практика свідчила: там, де були інспекції, місця позбавлення волі утримувалися краще, тюремна служба організовувалася правильніше, кошти, що виділялися на тюрми, витрачалися раціональніше. Намітилася чітка тенденція підвищення заробітку ув'язнених практично у всіх місцях позбавлення волі.