Основные институты муниципальной власти в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре

Соискатель кафедры «Конституционного права и прав человека» Марченко А.А.

ФГАОУ ВПО «Приволжский (Казанский) Федеральный университет, Россия

Основные институты муниципальной власти в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре

Как отмечает Н.С. Бондарь, развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации [1].

Важнейшим показателем такой рациональной и эффективной организации власти на уровне местного самоуправления является институциональная модель организации муниципальной власти, ее действенность и эффективность на практике, оптимальное соотношение полномочий различных органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим рассмотрим более подробно институциональные основы местного самоуправления на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре специальным законом установлены наименования органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре.

Согласно приложениям №№ 1-10 к Закону ХМАО - Югры от 9 декабря 2004 года № 78-оз «О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» (с изменениями) в городских округах ХМАО – Югры представительный орган муниципального образования носит название думы (например, Дума города Лангепаса, Дума города Мегиона и т.д.), глава муниципального образования именуется главой города (например, Глава города Когалыма и т.д.), исполнительно-распорядительный орган муниципального образования носит наименование администрации города (например, Администрация города Нефтеюганска и т.д.), в муниципальных районах соответственно – дума (например, Дума Белоярского района), глава района и администрация района, в городских и сельских поселениях соответственно – Совет депутатов городского (или сельского) поселения, глава городского (или сельского) поселения, администрация городского (или сельского) поселения. Как видим, этот вопрос решен в окружном законодательстве весьма последовательно и унифицировано, что позволяет говорить о наличии системности в построении организационной структуры муниципальной власти в округе.

Приведем некоторые примеры институциональной модели организации муниципальной власти в различных муниципальных образованиях на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Согласно статье 5 Устава Нижневартовского района[2] структуру органов местного самоуправления Нижневартовского района составляют:

1) представительный орган муниципального образования – Дума Нижневартовского района;

2) Глава муниципального образования - Глава Нижневартовского района;

3) исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - Администрация Нижневартовского района.

Статья 4 Устава Белоярского района[3] гласит: структуру органов местного самоуправления Белоярского района составляют:

1) представительный орган муниципального образования - Дума Белоярского района;

2) глава муниципального образования - глава Белоярского района;

3) исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация Белоярского района;

4) контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата Белоярского района.

Перейдем к характеристике отдельных составляющих институциональных моделей организации публичной власти в муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Прежде всего, остановимся на особенностях правовой регламентации формирования и деятельности представительного органа муниципального образования.

Например, статья 19 Устава Нижневартовского района устанавливает статус представительного органа муниципального образования «Нижневартовский район» следующим образом.. Согласно ее положениям Дума района, состоящая из 15 депутатов, избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Устанавливается и минимальный легитимный кворум. Дума района может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 10 депутатов.

Основной формой деятельности Думы района являются периодические заседания. Заседание Думы района правомочно, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов[4]. Заседания Думы района проводятся не реже одного раза в три месяца.

Порядок созыва, подготовки и проведения заседаний Думы района, а также иные вопросы, связанные с организацией деятельности Думы района, определяются решением Думы района.

Структура Думы района утверждается Думой района по представлению председателя Думы района. Материально-техническое и организационное обеспечение деятельности Думы района осуществляется в порядке, определенном решением Думы района.

Интересна следующая формулировка Устава Нижневартовского района: Дума района обладает правами юридического лица и является муниципальным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций. Предполагается таким образом не только нормотворческая роль, но и управленческие полномочия представительного органа, что демонстрирует некоторый отход от традиционного представления о разделении властей на муниципальном уровне.

Практически аналогичны положения статьи 16 Устава Белоярского района.

В некоторых муниципальных образованиях предусмотрено большее количество депутатов представительного органа муниципального образования. Например, в соответствии со статьей 22 Устава города Ханты-Мансийска[5] Дума города состоит из 20 депутатов, избираемых на муниципальных выборах сроком на 5 лет.

Полномочия тех или иных органов, входящих в институциональную модель организации муниципальной власти на территории конкретного муниципального образования, как правило, довольно сходны. Это объясняется тем, что Уставы муниципальных образований во многом следуют положениям федерального законодательства в части, касающейся границ полномочий представительных органов муниципального образования.

В качестве характерного примера приведем нормы статьи 20 Устава Нижневартовского района, которая относит к исключительной компетенции Думы района следующее:

1) принятие Устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение бюджета Нижневартовского района и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (таким образом закрепляются контрольные функции представительного органа в муниципальном образовании);

10) принятие решения об удалении Главы района в отставку.

В компетенции Думы района находятся:

1) заслушивание ежегодных отчетов Главы района о результатах его деятельности, деятельности Администрации района и иных подведомственных Главе района органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой района;

2) осуществление иных полномочий, отнесенных к полномочиям представительного органа муниципального образования федеральными законами, Уставом (Основным законом) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, законами автономного округа, названным Уставом.

В соответствии со статьей 22 Устава Нижневартовского района организацию деятельности Думы района осуществляет председатель Думы района, избираемый Думой района из своего состава на первом заседании.

Председатель Думы района:

1) созывает и ведет заседания Думы района;

2) издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Думы района;

3) устанавливает порядок внесения проектов постановлений и распоряжений председателя Думы района, перечень и форму прилагаемых к ним документов;

4) отменяет или приостанавливает действие своих правовых актов;

5) осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Уставом, решениями Думы района.

Председатель Думы района, заместитель председателя Думы района избираются на срок полномочий Думы района.

Примечательно то, что председатель Думы района работает на непостоянной основе, а заместитель председателя Думы района работает на постоянной основе в соответствии с Регламентом Думы района и осуществляет функции работодателя по отношению к муниципальным служащим Думы района в соответствии с установленным законом порядком.

Согласно же, например, Уставу Белоярского района, и председатель Думы района, и заместитель председателя Думы района работают на непостоянной основе (часть 7 статьи 19). Устав города Ханты-Мансийска устанавливает, что на постоянной основе осуществляют свою деятельность 2 депутата Думы города, замещающие должности председателя Думы города и его заместителя, либо председателя Думы города и председателя постоянного комитета Думы города, либо заместителя председателя Думы города и председателя постоянного комитета Думы города (часть 2 статьи 26).

При разработке институциональной модели организации муниципальной власти учитывают не только порядок формирования органа и его полномочия, но и основания прекращения таких полномочий, в том числе досрочного, что в совокупности создает законодательные рамки, границы осуществления муниципальной власти (как пространственные и предметные, так и временные).

Например, в Уставе Нижневартовского района говорится о том, что полномочия председателя Думы Нижневартовского района, заместителя председателя Думы района прекращаются досрочно в случае:

1) отставки по собственному желанию;

2) досрочного прекращения депутатских полномочий в соответствии со статьей 23 Устава;

3) принятия Думой района решения о досрочном прекращении полномочий председателя Думы района, заместителя председателя Думы района в связи с утратой доверия депутатов Думы района, если за его принятие проголосовало не менее 10 депутатов Думы района.

В случае досрочного прекращения полномочий председателя Думы района, заместителя председателя Думы района в результате принятия Думой района решения о досрочном прекращении полномочий председателя Думы района, заместителя Думы района[6] в связи с утратой доверия депутатов Думы района одновременно проводится досрочное избрание председателя Думы района, заместителя председателя Думы района. В иных случаях избрание председателя Думы района, заместителя председателя Думы района проводится не позднее 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий председателя Думы района, заместителя председателя Думы района.

Особое место в институциональной модели организации муниципальной власти занимают глава муниципального образования и глава местной администрации. При этом следует отметить, что в организации местного самоуправления в Российской Федерации, на наш взгляд, довольно четко проявляется общероссийская историческая традиция единоначалия, имеющая корни в общественном сознании и российском менталитете. Исторически в сфере власти в нашем государстве, как представляется, главенствует архетип «царя», «хозяина». Не случайно остроумное замечание Ю. Пивоварова о том, что в России «власть каждый раз возвращается на круги своя в качестве самодержавной. А уж какие силы выставлялись против этой субстанции. Даже институт выборов ей не помешал»[7].

Оговоримся, что мы не совсем согласны с негативной критикой, которой подвергается, как правило, указанная тенденция отечественного государственно-правового развития. Например, Ю.В. Пуздрач пишет: «…западное общество существенно изменило свои взаимоотношения с государством, а Россия, к сожалению, до сих пор не может вырваться из самодержавного периода своей истории, несмотря на то формально самодержавия в нашей стране нет уже много лет. Позиции самодержавия сильны в общественном правосознании, методы и приемы самодержавного правления до сих пор на вооружении у государства, а общество только в самом начале длительного пути к осознанию своей гражданственности»[8]. По мнению А. Оболонского, «изначально антиличностная, антизаконническая позиция пронизывала всю систему государственности в России, создавала основы системоцентристского генотипа»[9].

На общегосударственном уровне данный архетип проявляется в устремлении основных надежд и ожиданий общества на одно конкретное лицо (причем вне зависимости от формы правления – сказанное одинаково верно, по нашему мнению, и для княжеской, и для царской, и для императорской власти, и для власти генсека или президента), которое наделяется большой властью, обладает значительным ресурсом доверия населения, однако несет моральную и политическую ответственность за судьбу государства, на которую самым непосредственным образом влияют и решения данного лица, и даже его моральные качества. В качестве примера достаточно привести распад Российской Империи, в котором не последнюю роль сыграла слабость личности последнего российского императора Николая II (его предок, Николай I в сходной революционной ситуации сумел удержать власть и даже укрепить ее, отвел от страны угрозу революции почти на целое столетие).

Как правило, подобная правовая традиция российской государственности также подвергается довольно жесткой критике. Например, по мнению Е.А. Лукашевой, «власть в России, ее характер определяются не столько системой институтов (государственных и правовых), сколько личностными свойствами первого лица, олицетворяющего власть. Все это связано с разрывом, порой пропастью, возникающей между персонифицированной властью и обществом»[10]. А.А. Пилипенко полагает, что «власть в традиционном православии и советском / постсоветском обществе актуализирует себя в сакральном модуле. Осененная благодатью божественного абсолюта, она пребывает вне морали (каждый шаг сакрального руководителя нормативен), вне закона (ибо она сама, а не общественный договор, есть его источник), вне рациональных критериев познания (ибо власть как эманация высшей истины иррациональна)»[11]. Рассуждая о «системоцентричности» и «антиличностной направленности» российского государства, непонятно почему постулируя, что «российская цивилизация – относительно молодое социокультурное образование»[12], подобные авторы приходят к следующему выводу: «к сожалению, основные традиции российской цивилизации, скреплявшие ее в течение столетий, не могут вызвать гордость у ее народа»[13].

Подчеркнем, что мы не совсем согласны со столь жесткой критикой, которой подвергаются российские традиции государственности. По нашему мнению, исторически складывающий в каждом государстве тип властвования зависит, в том числе, от объективных факторов территориального, демографического, организационного, идеологического характера, и отбрасывать тысячелетние традиции, доказавшие, в целом, свою эффективность применительно к довольно сложным географическим, климатическим и хозяйственным условиям нашей страны, по меньшей мере, поспешно и непродуманно. Кроме того, роль личности в истории – хотя и довольно сложная историко-философская проблема, тем не менее, как представляется, изучение многотысячелетней письменной истории человечества позволяет сделать вывод о том, что человеческое общество всегда стремится к структурированию по типу «пирамиды властвования», (такая тенденция проявляется уже в «микрообществах», когда в группе из нескольких человек, например, рабочем или творческом коллективе, сразу выделяется неформальный лидер), что обеспечивает возможность его выживания и эффективность функционирования. И, наконец, несомненным, как представляется, можно признать тот факт, что действительно личностные характеристики человека, оказавшегося на вершине такой властной пирамиды, оказывают самое непосредственное влияние на судьбы подвластных ему лиц и территорий (достаточно вспомнить историю римских императоров, Александра Македонского и Чингисхана). И в этом отношении, полагаем, непосредственное влияние на жизнь подданных (граждан) особенностей личности главы государства никак нельзя признать исключительно российским изобретением, а тем более считать это недостатком нашей государственности.

Возвращаясь к политико-правовым аспектам местного самоуправления и института главы муниципального образования, отметим следующее. На наш взгляд, исторически существующая в России традиция единоначалия проецируется в нашей стране на все уровни организации публичной власти, в том числе на уровень местного самоуправления. Это приводит к тому, что в рамках отдельного муниципального образования наиболее действенные властные рычаги, как правило, концентрируются в руках одного лица. Это обычно либо глава муниципального образования (если он совмещает должность главы местной администрации), либо глава местной администрации (если глава муниципального образования является председателем представительного органа). При этом практика свидетельствует, что указанная нами тенденция к единоначалию, связанная с архетипами общественного сознания, приводит к тому, что фактический расклад сил не всегда совпадает с правовой моделью распределения власти, закрепленной в Уставе. Например, зачастую вопрос о верховенстве зависит от личностных качеств конкретного муниципального лидера, и довольно частыми являются случаи, когда между главой муниципального образования и главой местной администрации возникает противодействие, борьба за власть, которое разрешается, зачастую, неформальными методами.

Рассмотрим пример регламентации правового статуса главы муниципального образования в конкретном районе Ханты-Мансийского округа – Югры.

Согласно статье 25 Устава Нижневартовского района главой муниципального образования Нижневартовский район является Глава района. Глава района является высшим должностным лицом Нижневартовского района, наделенным Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Он избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.

Глава района осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Статья 26 Устава определяет, что Глава района обладает следующими полномочиями по решению вопросов местного значения Нижневартовского района:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени Нижневартовского района;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом, нормативные правовые акты, принятые Думой района;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты (постановления и распоряжения Администрации района);

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания Думы района;

5) возглавляет Администрацию района;

6) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами автономного округа.

Глава района в пределах своих полномочий:

1) представляет на утверждение Думы района структуру Администрации района;

2) вправе приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности от имени Нижневартовского района;

3) выступает в суде без доверенности от имени Нижневартовского района;

4) вправе отклонить нормативный правовой акт, принятый Думой района;

5) издает постановления Администрации района по вопросам местного значения Нижневартовского района и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ханты-Мансийского автономного округа - Югры;

6) издает распоряжения Администрации района по вопросам организации работы Администрации района;

7) осуществляет функции работодателя по отношению к муниципальным служащим Администрации района в соответствии с установленным законом порядком;

8) вправе выходить с инициативой внесения на рассмотрение Думы района проектов решений Думы района, предусматривающих установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств бюджета Нижневартовского района, или давать на них заключения;

9) вправе совместно с Думой района выходить с инициативой о назначении местного референдума;

10) представляет Думе района ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, деятельности Администрации района и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой района.

Глава района осуществляет иные полномочия, отнесенные к полномочиям главы муниципального образования, главы местной администрации федеральными законами, законами Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Уставом района, решениями Думы района.

Правовой регламентации статуса местной администрации в уставах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры также уделяется особое внимание, поскольку именно данный орган на практике концентрирует в себе реальные полномочия по решению вопросов местного значения (депутаты представительных органов, работающие, к тому же, в подавляющем большинстве на непостоянной основе, такими полномочиями зачастую обладают лишь формально).

Например, в соответствии со статьей 29 Устава Нижневартовского района[14] исполнительно-распорядительным органом муниципального образования – Администрацией района обладающей правами юридического лица и являющейся муниципальным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций, руководит Глава района на принципах единоначалия.

При этом у Администрации, руководимой Главой района, сконцентрированы функции по разработке проектов планов и программ комплексного социально-экономического развития Нижневартовского района, бюджета Нижневартовского района, организации их исполнения; по разработке проектов решений Думы района по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов Нижневартовского района; по составлению прогноза консолидированного бюджета Нижневартовского района на очередной финансовый год и плановый период, составлению отчета об исполнении консолидированного бюджета района; по предоставлению межбюджетных трансфертов из бюджета Нижневартовского района бюджетам городских, сельских поселений, а также иные полномочия в области бюджета, финансов и учета. Администрация также является главным распорядителем средств бюджета Нижневартовского района. С учетом этого важнейшие финансовые рычаги находятся в руках главы муниципального образования.

Таким образом, в Нижневартовском районе избрана схема значительного единоначалия, при которой глава муниципального образования формирует и возглавляет местную администрацию, принимает ее акты, а также обладает правомочием отменять акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Практически аналогичная схема реализована в Белоярском районе.

Частью 4 статьи 30 Устава города Ханты-Мансийска предусмотрено, что Глава города возглавляет Администрацию города. При этом закреплено, что Глава города подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и Думе города.

Рассматривая правовой статус главы местной администрации и местной администрации в целом, нельзя не остановиться более подробно на одной из относительно новых в России моделей назначения на должность главы местной администрации – так называемой модели «сити-менеджера». Указанная модель была воспринята Российской Федерации из западной правовой традиции, в частности, данный институт активно используется в США. В рамках данной модели глава местной администрации наделяется полномочиями в результата заключения с ним контракта по результатам проведения конкурса. Не случайно, на наш взгляд, употребление в данном случае термина «менеджер» (пусть и с приставкой «сити-»), который закрепился в муниципальной практике и стал, по сути, общеупотребимым, хотя и не закреплен в законодательстве. По нашему мнению, данный институт представляет собой своеобразное «вторжение» частноправовых методов и форм управления в публично-правовые отношения, при котором на такое публичное образование, как муниципальное образование, напрямую переносится модель управления частной корпорацией, фирмой.

Применение модели «сити-менеджера» в российской муниципальной практике имеет довольно непродолжительную историю. В частности, как отмечают исследователи, «до 2004 года эта модель в Российской Федерации особого хождения не имела, и свою популярность стала приобретать только в ходе муниципальной реформы»[15]. В то же время, за истекший период данная модель определенно набрала популярность, и уже около 1/3 субъектов Российской Федерации ввели так называемое «двуглавие», при котором наряду с избираемым (населением или представительным органом из своего состава) главой муниципального образования действует самостоятельная фигура главы местной администрации.

Следует отметить, что институт «сити-менеджера» в литературе получил довольно неоднозначную оценку. Проблемы, выявившиеся в ходе практики реализации норм закона о назначении на должность главы местной администрации по контракту, привели к тому, что в ряде случаев высказывались сомнения в целесообразности «пересаживания» на российскую почву данного института зарубежного муниципального права.

Например, немецкий исследователь доктор Эмиль Маркварт отмечает определенные минусы института «сити-менеджера»: «во многих, особенно небольших, муниципальных образованиях, отдаленных от крупных центров, отбор происходит из очень небольшого числа лиц, кадровая прослойка слишком узка для того, чтобы найти достаточное количество квалифицированных претендентов на эту должность»[16]. Кроме того, отмечается «повышенная конфликтность данной модели, поскольку, когда глав двое, то на практике либо один другому полностью подчинен, либо между ними происходят постоянные конфликты»[17]. Характерно, что по свидетельству указанного ученого, приведенные им негативные черты института «сити-менеджера» отмечает большинство субъектов РФ, уже применивших такую модель на практике[18].

С.В. Федоренко вообще полагает, что «должностное лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, не будет являться демократически созданным», а также не обладает таким признаком, как самостоятельность, тогда как самостоятельность органов местного самоуправления предусмотрена Европейской хартией местного самоуправления (п. 9 Преамбулы), Конституцией Российской Федерции (ст. 12), федеральным законодательством[19].

В связи с развернувшейся критикой института «сити-менеджера» примечательна неоднородность и противоречивость практики использования данного института на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Например, в одних муниципальных округах он вводится (в частности, в Нягани), в других же, напротив, от его использования отказываются (в частности, так поступили в 2010 году в Сургуте).

Например, 11 июня 2010 года четырнадцать депутатов городской думы Сургута на внеочередном заседании проголосовали против назначения публичных слушаний по проекту решения думы о внесении изменений в устав Сургута. Поправки подразумевали переход на новую систему формирования муниципальной власти и введении в городе института сити-менеджера. При этом «за» назначение слушаний проголосовало только пять парламентариев, тогда как всего в думе 22 депутата[20].

Показателен и пример Тюменской области, которая стала одним из первых субъектов РФ, где применили институт сити-менеджеров. Вокруг практики применения данного института в Тюменской области развернулась широкая полемика, при этом звучали и прямо противоположные мнения. Например, кандидат юридических наук Владимир Ульянов, когда занимал должность главного федерального инспектора области, так аргументировал нововведение: «Мы себе можем позволить тот уровень демократии, который позволяет экономика и уровень политического самосознания. Пусть политикой занимаются депутаты, а муниципальные управленцы - исключительно экономикой»[21]. Константин Киселев, заместитель директора Института философии и права УрО РАН полагает: «суть аргументации сторонников отмены прямых выборов главы города в том, что при этой системе муниципальными образованиями часто управляют не лучшие люди. В подтверждение приводятся в пример не самые хорошие, но всенародно избранные главы, которых сравнивают с абсолютно абстрактными, идеальными сити-менеджерами, которые якобы обязательно будут найдены и назначены. Суть логической ошибки понятна: идеал одной модели сравнивается с реальностью другой. На самом же деле сама реальность сити-менеджерского управления от идеала далека. Есть и уволенные, и добровольно ушедшие в отставку, и проворовавшиеся, и глупые»[22].

На наш взгляд, последнее утверждение является наиболее обоснованным и взвешенным, учитывающим и идеалы, и практику организации местного самоуправления в регионах.

Еще одним звеном в институциональной модели организации муниципальной власти является контрольный орган, который является не обязательным, а факультативным органом местного самоуправления, поскольку в соответствии с федеральным законодательством не отнесен к органам, которые обязательно создаются в муниципальном образовании. Нормативные акты, определяющие порядок формирования, организации и деятельности различных по названию, но близких по назначению и объему полномочий органов – контрольных и контрольно-счетных палат, контрольных и ревизионных отделов и т.д. были приняты во второй половине 90-х гг. прошлого века во многих муниципальных образованиях[23].

Например, в Белоярском муниципальном районе функционирует специальный контрольный орган. Поскольку, как уже было сказано, наличие такого органа не является обязательным, то его введение в институциональную модель организации муниципальной власти Белоярского района можно признать собственной инициативой района, которую следует оценивать положительно, с учетом того, что в целом по стране далеко не во всех муниципальных образованиях созданы контрольные органы.

Рассмотрим более подробно правовой статус контрольного органа в Белоярском районе.

Статья 26 Устава Белоярского района раскрывает понимание института муниципального контроля как деятельности органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории Белоярского района проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами Белоярского района. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами Белоярского района в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Органом местного самоуправления Белоярского района, уполномоченным на осуществление муниципального контроля, является администрация района, которая в свою очередь наделяет органы администрации района полномочиями по осуществлению муниципального контроля.

Существует специальный контрольный орган муниципального образования – контрольно-счетная палата Белоярского района, которая образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Белоярского района.

Председатель контрольно-счетной палаты района назначается на должность и освобождается от должности решением Думы района по представлению главы района.

К полномочиям контрольно-счетной палаты района относятся:

1) осуществление контроля за исполнением местного бюджета;

2) осуществление контроля за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;

3) осуществление контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Белоярского района;

4) проведение проверки отчета об исполнении местного бюджета за отчетный финансовый год и подготовка заключения по годовому отчету об исполнении местного бюджета в течение одного месяца после представления главой района указанного отчета в Думу района;

5) осуществление иных полномочий в соответствии с федеральными законами, законами Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, решениями Думы района.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольно-счетную палату района по ее требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Несколько другая существующая модель – создание контрольного органа представительного органа муниципального образования. Так, Уставом города Ханты-Мансийска предусмотрено, что Дума города для осуществления бюджетных полномочий создает в составе аппарата Думы города контрольный орган Думы города. Наименование и полномочия контрольного органа Думы города определяются Положением об аппарате Думы города, утверждаемым решением Думы города. Контрольный орган Думы города подотчетен и подконтролен Думе города (статья 29).

Устав города Лангепаса[24] содержит довольно лаконичную статью 24 «Контрольный орган Думы города», согласно которой контрольный орган Думы города образуется в целях контроля за исполнением бюджета городского округа, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета городского округа, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Порядок формирования и полномочия контрольного органа Думы города определяются положением о контрольном органе Думы города, утверждаемым Думой города.

Как видим, данный орган наделен полномочиями, сходными с полномочиями контрольного органа любого иного муниципального образования, однако не наделен статусом контрольного органа муниципального образования, т.е. самостоятельности органа власти в системе органов местного самоуправления.

По нашему мнению, данная модель не совсем верна, поскольку лишает контрольный орган должной степени самостоятельности, независимости от иных органов местного самоуправления, понижает его правовой статус. В связи с этим полагаем, что предпочтительнее является модель наличия самостоятельного контрольного органа, образующего отдельную ветвь власти в фактически существующей системе разделения властей на местном уровне.

Как уже говорилось ранее, в целом по стране далеко не во всех муниципальных образованиях созданы контрольные органы.

Например, по данным Счетной палаты Российской Федерации, количество муниципальных контрольных органов в 2007 году по сравнению с 2006 году увеличилось на 28% и составило 7099 (30% от общего числа муниципальных образований). Из них со статусом юридического лица работает 248 контрольно-счетных органов муниципальных образований[25].

Как видим из приведенных данных, несмотря на то, что количество контрольных органов муниципальных образований постепенно увеличивается, они присутствуют в институциональной модели организации муниципальной власти всего лишь около 30% муниципальных образований России. Представляется, это сравнительно небольшое количество, которое следует увеличивать.

О важности контроля за функционированием публичной власти говорят многие исследователи, например В.Е. Чиркин даже предлагает выделить особую ветвь власти – контрольную, наряду с законодательной, исполнительной и судебной[26]. Обосновывая свою концепцию, ученый отмечает, что за три сотни лет со времени У. Лильборна, Дж. Локка и Монтеськьё, сформулировавших концепцию разделения властей, указавших основные ветви государственной власти, жизнь современного общества и государства, принципиально изменилась. «Не будем говорить о современном обществе, очевидно, что оно совсем не то, что было в Средние века или в начале Нового времени. Нет необходимости говорить и об общих оценках современного государства. Демократическое, социальное, светское, правовое государство не похоже на абсолютные монархии того времени, когда жили создатели концепции разделения властей. Они оставили нам в наследство великую идею об организации государства, государственной власти. Однако это идеал – не догма только о трех властях, тем более что у самих основателей концепции были названы разные ветви власти»[27].

Разумеется, на уровне местного самоуправления официально концепция разделения властей не признана, прежде всего, в виду отсутствия на местном уровне муниципальных судебных органов. Однако, представляется, что фактически определенные основы разделения властей и на муниципальном уровне все же присутствуют, например, в виде разделения власти на нормотворческую (термин «законодательная» не употребляем, поскольку на местном уровне не принимаются законы) и исполнительную. По нашему мнению, существует на местном уровне и системы взаимных сдержек и противовесов. Например, глава муниципального образования, являющийся также главой местной администрации, может наложить вето на муниципальный правовой акт, однако вето может быть преодолено 2/3 голосов депутатов.

Полагаем, что на местном уровне вполне допустимо выделять и контрольную власть, в связи с чем нами обосновывается наличие на уровне местного самоуправления триединой публичной власти, которая разделена на три ветви – нормотворческую, исполнительную и контрольную.

В связи с этим, полагаем, что опыт Белоярского района в данном случае следует оценить положительно и рекомендовать распространить его и на другие муниципальные образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

В целом же нами предлагается следующая реформа в области федерального закрепления институциональных основ муниципальной власти: по нашему мнению, в перечень органов местного самоуправления, которые подлежат обязательному созданию, следует включить и контрольный орган. В связи с эти предлагаем изложить часть 2 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в следующей редакции:

«Статья 34. Органы местного самоуправления

(…)

2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) и контрольного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

(…)»

Следует также отметить, что в настоящее время развивается и система муниципальных органов, не входящих в число органов местного самоуправления. В частности, активнее стал использоваться потенциал самостоятельного института избирательных комиссий муниципальных образований. П.Е. Добровольский, например, отмечает[28], что до недавнего времени только в трех муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры были созданы свои избирательные комиссии в Нефтеюганске, Пыть-Яхе, Урае). В большинстве муниципальных образований при проведении муниципальных выборов осуществление полномочий избирательной комиссии муниципального образования, в соответствии со ст. 6 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 18.06.2003 года № 36-оз «О системе избирательных комиссий в Ханты-Мансийском автономном округе»[29], возлагалось на территориальную избирательную комиссию. В настоящее время в Уставах десяти муниципальных образований округа[30] предусмотрено формирование избирательных комиссий муниципальных образований (город Ханты-Мансийск, город Нефтеюганск, город Нижневартовск, город Нягань, город Пыть-Ях, город Урай, Березовский район, Кондинский район, Октябрьский район, Советский район). Из них в уставах пяти муниципальных образований (город Нефтеюганск, город Ханты-Мансийск, город Пыть-Ях, Октябрьский район, Советский район) предусмотрено, что:

- избирательная комиссия действует на постоянной основе;

- комиссия обладает правами юридического лица;

- председатель и секретарь работают в комиссии на постоянной основе и замещают муниципальную должность (в городе Ханты-Мансийске только председатель).

В Уставах четырех муниципальных образований (город Нижневартовск, город Урай, Березовский район, Кондинский район) предусмотрено, что избирательные комиссии действуют на непостоянной основе, а в Уставе муниципального образования «Город Нягань»[31] отражено, что:

- порядок формирования и утверждения избирательной комиссии города осуществляется в соответствии с федеральным законом и законом автономного округа;

- полномочия и организация деятельности избирательной комиссии города определяются федеральным законом, законами автономного округа.

При этом уставы семи муниципальных образований (город Нижневартовск, город Пыть-Ях, город Урай, Березовский район, Кондинский район, Октябрьский район, Советский район) допускают возможность возложения полномочий муниципальной комиссии на территориальную, а в уставах муниципальных образований «Город Когалым», «Город Мегион», «Город Радужный», «Город Югорск», «Город Белоярский», «Нижневартовский район», «Ханты-Мансийский район» эта же норма сформулирована иначе - полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на территориальную избирательную комиссию по решению Избирательной комиссии Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, принятому на основании обращения представительного органа муниципального образования.

Нами рассмотрены отдельные составляющие институциональной модели организации муниципальной власти на территории Ханты-Мансийского округа – Югры, демонстрирующие многообразие таких моделей, использование на практике полного спектра возможностей и вариантов, предоставляемых федеральным законодательством в области построения муниципальным образованием собственной системы органов местного самоуправления, отражающей местную специфику и исторические традиции.

Ссылки:

[1] Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. (цитируется по электронной версии, размещенной в информационно-справочной системе «Консультант Плюс»).

[2] «Новости Приобья», № 61, 05.06.2008 (с дальнейшими изменениями).

[3] «Белоярские вести», № 28, 15.07.2005(с дальнейшими изменениями).

[4] Здесь мы сталкиваемся с «классической» юридико-технической фикцией, поскольку в целом числе 50% от 15 депутатов определить нельзя (нельзя и говорить о 7,5 депутатах как условии правомочности заседания представительного органа). С учетом этого в натуральном выражении речь идет о 8 депутатах.

[5] «Самарово-Ханты-Мансийск», № 29, 22.07.2005.

[6] В тексте Устава имеет место опечатка. Имеется в виду «заместителя председателя Думы района».

[7] Ю. Пивоваров. Полная гибель всерьез. М., 2004. С. 93.

[8] Пуздрач Ю.В. История российского конституционализма IX-XX веков. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 12.

[9] Оболонский А. Драма российской политической истории: система против личности. М., 1994. С. 24.

[10] Лукашева Е.А. Человек, право, цивилизации: нормативно-ценностное измерение. М.: Норма, 2009. С. 315.

[11] Пилипенко А.А. Печальная диалектика российской цивилизации // Россия как цивилизация: Устойчивое и изменчивое. М., 2007. С. 61.

[12] Лукашева Е.А. Указ. соч. С. 309.

[13] Лукашева Е.А. Указ. соч. С. 313.

[14] Утвержден решением Думы Нижневартовского района от 26.05.2008 № 48.

[15] Маркварт Эмиль. Реалии муниципальной реформы: проблемы и вызовы // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. Сборник статей. М., 2009. С. 40.

[16] Маркварт Эмиль. Реалии муниципальной реформы: проблемы и вызовы // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. Сборник статей. М., 2009. С. 40-41.

[17] Маркварт Эмиль. Реалии муниципальной реформы: проблемы и вызовы // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. Сборник статей. М., 2009. С. 41.

[18] Маркварт Эмиль. Реалии муниципальной реформы: проблемы и вызовы // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. Сборник статей. М., 2009. С. 41.

[19] Федоренко С.Ф. О правовом статусе главы местной администрации муниципального образования // Вестник ОГУ. 2005. № 3. С. 207-208.

[20] Депутаты Сургута проголосовали против введения института сити-менеджера. Не помог даже посланник Комаровой // Сообщение РИА «УРА.RU» (http://ura.ru/content/khanti/11-06-2010/news/1052115406.html).

[21] Соловьев А. Нанять лидера. В Екатеринбурге продолжаются дебаты по поводу изменения структуры управления городом // «Российская газета» - Экономика УРФО № 5215 от 24 июня 2010 года.

[22] Соловьев А. Нанять лидера. В Екатеринбурге продолжаются дебаты по поводу изменения структуры управления городом // «Российская газета» - Экономика УРФО № 5215 от 24 июня 2010 года.

[23] Муниципальное право России / под ред. С.А. Авакьяна. М.: Проспект, 2011. С. 344.

[24] Принят Думой города Лангепаса решением от 04.07.2005 № 59 (в ред. решения Думы города Лангепаса от 29.08.2008 № 86).

[25] Цит. по: Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 186.

[26] См. об этом также: Бурмистров А.С. Идея контрольной власти в России - мифы и реальность // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. 2008. № 1; Даньшина Н.А. К вопросу о контрольной власти // Административное и муниципальное право. 2008. № 2; Елизаров А.Б. Формирование контрольной ветви власти в России // Современные проблемы государства и права. Сборник научных трудов. Вып. 1. Нижний Новгород, 2003. С. 97-100; Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.

[27] Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 209.

[28] См.: Добровольский П.Е. О независимости избирательных комиссий муниципальных образований // Административное и муниципальное право, 2008, № 10.

[29] Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. № 5 (ч. I). Ст. 626.

[30] С 01.01.2006 в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре образовано 106 муниципальных образований: 13 городских округов, 9 муниципальных районов, 84 городских, сельских поселений в границах этих районов. См.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.11.2004 № 63-оз «О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 2004. № 11. Ст. 1610.

[31] Устав города Нягани. Официальный веб-сайт органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. [Электронный ресурс] - http://www.hmao.wsnet.ru/common/cnyag/ustav.htm.

Литература:

1.Азовкин И.Е. Демократический характер государственной власти в СССР и механизм ее осуществления // Советское государство и право. 1968. № 3.

2.Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972.

3.Батанов А.В. Функции муниципальной власти: проблемные вопросы теории // Государственная власть и местное самоуправление, 2006, № 12.

4.Воронков А.А. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы. Автореферат дисс. канд. политических наук. М. 2007.

5.Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. В книге: Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVII – начала XX века: Хрестоматия. Калуга, 2003.

6.Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972.

7.Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.

8.Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004.

9.Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.

10.Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России – проблематика их отнесения // Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). 2006. № 5.

11.Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.

12.Радько Т.Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2009.

13.Шайхуллин М.С. Традиции местного самоуправления для муниципальной власти в России // Российская юстиция, 2009, № 6.