к.ю.н. Стешенко Т.В., Салівон Г.І.

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого

Деякі проблеми гарантування здійснення місцевого самоврядування в Україні

Запорукою реалізації основ організації і діяльності місцевих рад в Україні стає практичне вирішення питань гарантування місцевого самоврядування як самостійної підсистеми публічної влади, забезпечення його ресурсного потенціалу. Ця проблема посилюється недостатнім рівнем наукового дослідження питання гарантій, їх правової природи, що позначається на розвитку місцевого самоврядування, особливо основах його організації і діяльності.

Аналіз наукових праць окремих дослідників показали, що система гарантій, яка сформувалася в теорії права, не містить вичерпного переліку, тому досить важко встановити їх сукупність, скажімо, для системи місцевого самоврядування. Кожний обов’язок держави, її органу чи посадової особи щодо системи місцевого самоврядування перетворюється в науковій інтерпретації на свого роду гарантію. Зазвичай конституціоналісти визначають гарантії як умови та засоби, що забезпечують фактичну реалізацію та всебічну охорону прав та обов'язків; необхідну для реалізації повноважень обстановку та спеціальний механізм, що забезпечують безборонну ефективну участь місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення. Таке визначення виграє досить вдалим поєднанням статичних та динамічних елементів, що полягає в ефективності гарантій лише за умови додержання механізму їх реалізації. Отже, гарантії являють собою перш за все явище, що забезпечує досягнення певного результату.

Деякі науковці дають загальне визначення гарантій місцевого самоврядування як економічних, політичних, духовних засад суспільства і держави, що створюють реальні можливості для стимулювання, розвитку і виконання завдань та функцій місцевого самоврядування. Наявність різних визначень лише ускладнює розуміння сутності гарантій. Гарантії слід розглядати в першу чергу як елемент правового статусу певного органу, до якого також включаються сукупність прав та обов'язків (повноважень), які забезпечують реалізацію і захист прав місцевого самоврядування.

Найбільш прийнятною класифікацією гарантій місцевого самоврядування, на нашу думку, є класифікація за сферами забезпечення. За цим критерієм гарантії поділяють на юридичні (правові), у тому числі судові, соціальні, в тому числі кадрові, матеріальні та організаційні.

Юридичні гарантії є специфічним правовим засобом забезпечення, реалізації, охорони та захисту місцевого самоврядування як підсистеми публічної влади, і одержують різні правові визначення. Серед науковців та юристів-практиків існує дещо звужений підхід до розуміння і вирішення проблеми юридичних гарантій. Під гарантіями слід розуміти не лише правові засоби охорони місцевого самоврядування, а й засоби, за допомогою яких безпосередньо забезпечується реалізація гарантій на основі закону. Саме останні і становлять проблему дійсного гарантування місцевого самоврядування, оскільки зазвичай є досить обмеженими і неефективними. Так, Конституція України закріпила, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Ця норма сама по собі є констатацією того, що держава погоджується з існуванням окремої самостійної системи влади. Однак реалізація цієї загальної гарантії полягає в тому, що держава на перших етапах змушена утворити правову базу, яка б забезпечувала функціонування місцевого самоврядування, виділити матеріальні та фінансові ресурси, провести розмежування території таким чином, щоб утворити просторові межі функціонування місцевого самоврядування, визначити рівень деконцентрації влади тощо. Держава визнає реальність місцевого самоврядування, яка може бути забезпечена шляхом гарантування основ місцевого самоврядування. При цьому названі засоби мають бути такими, щоб мешканці країни були впевнені в їх реальності і довгостроковості, а у разі порушення з боку держави, мали б можливість поновлення гарантій.

Більшість вчених, які досліджують проблему гарантій місцевого самоврядування, визначають серед провідних правових гарантій діяльності місцевого самоврядування його визнання на конституційному рівні однією із засад конституційного ладу. Таке положення логічно випливає з ч. 2 ст. 5 Конституції України, в якій місцеве самоврядування розглядається як форма здійснення влади народом України. Держава бере на себе важливі зобов'язання щодо розвитку місцевого самоврядування, його захисту, повного сприяння процесам його діяльності. Особливе місце в системі правових гарантій посідають судові гарантії. Чинне законодавство надає можливість органам та посадовим особам місцевого самоврядування звертатися до суду з вимогою визнання незаконними актів органів державної влади, місцевого самоврядування, юридичних осіб, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування тощо

Гарантування реалізації правової основи місцевого самоврядування безпосередньо пов’язане з дією методів правового регулювання – додержання, виконання, використання та застосування. При цьому реалізація органами місцевого самоврядування відповідних норм права, що регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування, можлива шляхом здійснення активних вчинків з виконання юридичних обов'язків і виявляється у реалізації повноважень, закріплених у законодавстві.

З приводу визначення соціальних гарантій здійснення місцевого самоврядування слід зазначити, що ці гарантії місцевого самоврядування в методологічному аспекті треба розглядати через призму прав і свобод людини і громадянина, оскільки реальне здійснення місцевого самоврядування в демократичному суспільстві характеризується гарантованістю, існуванням широких прав та можливостей для участі громадян в управлінні місцевими справами. Таким чином, важливою соціальною гарантією є участь громадян у здійсненні місцевого самоврядування, яка проявляється в різних формах – місцевих виборах, референдумах, загальних зборах громадян за місцем проживання, громадських слуханнях, місцевих ініціативах, колективних зверненнях громадян до органів місцевого самоврядування тощо. До того ж реалізація соціальної основи функціонування представницьких органів місцевого самоврядування цілком залежить від визнання державою первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальної громади – мешканців відповідної території села (добровільного об'єднання кількох сіл), селища, міста, які формують представницькі органи. Більшої уваги на сучасному етапі державотворення потребує не колективний суб'єкт, а індивідуальний – мешканець. Саме на мешканцях засноване існування територіальних громад, які є носіями прав на участь у здійсненні місцевого самоврядування, учасниками всіх форм здійснення місцевого самоврядування. Водночас вирішити весь спектр питань одноособово законодавство не дозволяє, більшість з них вирішується колективно. Проте колективне вирішення питання не означає реалізації права на здійснення місцевого самоврядування усією територіальною громадою. У цьому процесі зазвичай бере участь лише її окрема частина, що залежить від волі конкретних мешканців. Тому основним складником соціальної основи слід вважати окремого мешканця території, якому будуть забезпечені права на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

При визначенні організаційних гарантій функціонування місцевого самоврядування слід враховувати, що вони спрямовані на самостійність у встановленні складу та внутрішньої будови органів місцевого самоврядування, а також організаційних зв'язків між ними. Основною організаційною гарантією місцевого самоврядування науковці вважають наявність у нього сталої організаційно-правової, матеріально-фінансової та територіальної основ. Закріплення організаційної самостійності не означає її безмежного характеру, навпаки, вона обмежується компетенцією місцевого самоврядування. Тому досить важливим завданням на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування є правове закріплення меж здійснення місцевого самоврядування, чітке закріплення суспільних відносин, в які органи державної влади не можуть втручатися за будь-яких обставин. Від цього залежить і реалізація організаційної основи місцевого самоврядування. Хоча така реалізація має відбуватися з обов'язковим урахуванням того, що органи місцевого самоврядування діють виключно в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.

Матеріальною гарантією місцевого самоврядування є матеріальна самостійність, яка проявляється у закріпленій можливості мати об’єкти комунальної власності та інше майно. Рівень матеріальної основи прямо залежить від наявності потенціальних гарантій у органів місцевого самоврядування бути власниками або управляти відповідними об'єктами.

Таким чином, на сьогоднішній момент в Україні існую ціла низка проблем гарантування здійснення місцевого самоврядування. І хоча в юридичній науці гарантії одержали глибокий аналіз, вироблені їх визначення, критерії класифікації, видові розмаїття, однак розгалужена система гарантій поки що не дозволяє вирішити практичні проблеми гарантування державою здійснення місцевого самоврядування на належному рівні. Це пов’язано з досить обмеженим потенціалом самої держави, неможливістю належного правового та матеріально-фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, що потребує комплексного реформування.