*112816*

Право/8. Конституционное право

К.ю.н., член-корреспондент РАЕН Кирьянов А.Ю.

Автономная некоммерческая организация «Центр развития местного самоуправления», Москва, Россия

Генезис и предпосылки формирования законодательства Российской Федерации о муниципальной службе

Институт муниципальной службы является одним из важнейших элементов в организации местного самоуправления. Самостоятельность данного вида публичной службы обусловлена конституционными нормами о самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, о структурно-организационной обособленности органов местного самоуправления органам государственной власти.

Эффективность органов местного самоуправления по оказанию публичных услуг населению во многом зависит от того, насколько грамотно и профессионально будет действовать управленческий аппарат. В достижении этой задачи первостепенное значение имеет надлежащее правовое регулирование муниципальной службы, определение правового статуса муниципального служащего.

Впервые термин «муниципальная служба» введен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4], который предусмотрел осуществление ее регламентации федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В развитие этой нормы был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[3], который раскрыл понятие муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального служащего. Указанный Федеральный закон носит рамочный характер, предоставляя субъектам Российской Федерации широкие полномочия в дальнейшем законодательном регулировании этого вопроса. Поэтому существующие различия в региональном законодательстве в данной сфере привели к различиям в статусе муниципальных служащих.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4], практически являющийся новой редакцией Федерального закона N 154-ФЗ[2], требовал изменений и законодательства о муниципальной службе. Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Этот принцип обусловлен единством правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти. Содержание этого принципа раскрыто в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[5]. Он предполагает единство положений, связанных с профессиональной составляющей государственной гражданской и муниципальной службы, и соотносительность положений, определяющих социальные гарантии государственных гражданских и муниципальных служащих.

Для реализации данного принципа необходим единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов Российской Федерации, что невозможно было осуществить на базе Федерального закона N 8-ФЗ. Соответственно не представлялось возможным организовать муниципальную службу в соответствии с новыми требованиями федерального законодательства.

Чтобы решить проблему, в 2006 году Президентом Российской Федерации был внесен проект Федерального закона, направленный на совершенствование законодательства в сфере муниципальной службы. В законопроекте был закреплен принцип взаимосвязи с государственной гражданской службой, содержание которого идентично аналогичному принципу, заложенному в Федеральном законе N 79-ФЗ.

Поскольку целью муниципальной службы является обеспечение полномочий органов местного самоуправления как органов публичной власти, данный вид трудовой деятельности обладает определенной спецификой. Соответственно требуется особый подход в его законодательном регулировании. В этой части в законопроекте, так же как и в Федеральном законе N 8-ФЗ, использован принцип распространения на муниципального служащего не только непосредственно Закона о муниципальной службе, но и трудового законодательства в тех случаях, когда тот или иной вопрос, связанный с муниципальной службой, не имеет особенностей. Это является существенным отличием от концепции регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой, что следует из Федерального закона N 79-ФЗ. Кроме того, государственный гражданский служащий заключает с представителем нанимателя служебный контракт, а муниципальный служащий - трудовой договор (за исключением главы местной администрации, назначаемого по контракту). Такой подход использован в Федеральном законе N 8-ФЗ[3], и практика доказала его целесообразность и удобство для правоприменения. Иначе пришлось бы многочисленные нормы Трудового Кодекса РФ, которые возможно напрямую использовать в отношении муниципальных служащих, переносить в закон о муниципальной службе. В законопроекте отражена только та специфика, которая обусловлена характером деятельности сотрудников, работающих в органах местного самоуправления. Это позволяет применять к муниципальному служащему, например, положения трудового законодательства об условиях трудового контракта, поощрениях, дисциплинарной ответственности, о некоторых гарантиях, установленных данным законодательством. Помимо оснований, предусмотренных для увольнения с муниципальной службы законопроектом, возможно также увольнение по основаниям, установленным трудовым законодательством.

Необходимо отметить, что понятие муниципальной службы в законопроекте определено как профессиональная деятельность на должностях муниципальной службы на постоянной основе, замещаемая путем заключения трудового договора. Федеральный закон N 8-ФЗ формулирует данное понятие как профессиональную деятельность на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.[3] Таким образом, в своей основе понятие муниципальной службы не претерпело существенного изменения.

К муниципальным служащим Федеральный закон N 8-ФЗ относит лиц, замещающих муниципальные должности только в органах местного самоуправления. Законопроект содержит в этой части новое положение: муниципальными должностями являются также должности в аппарате избирательной комиссии муниципального образования.[3] Новое положение принято с учетом норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[6]. Избирательная комиссия по своей правовой природе не является органом местного самоуправления, что и закреплено указанным Федеральным законом. Для того чтобы определить статус избирательной комиссии муниципального образования, предусмотрено, что она является муниципальным органом, а сотрудники его аппарата - муниципальными служащими.

Таким образом, если Федеральный закон N 8-ФЗ предусматривал поступление на муниципальную службу в соответствии с законодательством о труде (за исключением возрастного ограничения), то законопроект содержит нормы, которые полностью регламентируют этот процесс.

Существенной новацией является введение законопроектом главы, устанавливающей перечень вопросов, которые составляют кадровую работу в муниципальном образовании, а также определяющей порядок ведения личного дела и порядок обработки персональных данных муниципального служащего. Данные нормы позволяют обеспечить четкость в организации работы с муниципальными служащими, что способствует рациональной организации деятельности органов местного самоуправления, а также создает условия большей защищенности муниципальных служащих с позиции обеспечения их служебной стабильности и профессионального роста.

Поскольку деятельность муниципальных служащих имеет специфику, законопроект, так же как и Федеральный закон N 79-ФЗ, устанавливает в отношении муниципальных служащих определенные ограничения.[5] При этом осуществляется более корректное регулирование данного вопроса: законопроект отдельно предусматривает ограничения, которые не позволяют как принимать гражданина на муниципальную службу, так и находиться муниципальному служащему на муниципальной службе. Кроме этого, имеется статья, которая содержит запреты, распространяющиеся только на муниципального служащего. Регулирование этого вопроса осуществляется исходя из принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы, которая включает в себя единство ограничений и обязательств при прохождении данных видов публичной службы.

Можно отметить, что в целом перечень ограничений и запретов законопроект расширил, но следует подчеркнуть, что исключено очень существенное ограничение - ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий получил право выполнять иную оплачиваемую работу, однако при этом должно быть соблюдено важное условие: в данном случае не должна иметь место личная заинтересованность муниципального служащего, которая влияла бы на результаты исполнения им служебных обязанностей. Такая новация также предусмотрена в рамках соблюдения принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

Законопроект, так же как и Федеральный закон N 8-ФЗ[3], устанавливает предельный возраст нахождения на муниципальной службе, но теперь это не 60 лет, а 65. Кроме того, законопроект сохраняет положение указанного Федерального закона о возможности продления нахождения на муниципальной службе после достижения 65 лет без ограничения возраста путем заключения ежегодного договора. Такая норма применяется более восьми лет, не вызывает сложностей в практике применения и вписывается в концепцию законопроекта.

Некоторыми авторами высказывается позиция о неконституционности установления возрастных ограничений для нахождения на муниципальной службе. Вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что муниципальная служба в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Федеральный законодатель, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, вправе предусмотреть требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста нахождения на муниципальной службе (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 октября 2002 г. N 230-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 14 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и статьи 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[8]).

Направленность законопроекта на обеспечение более единообразного подхода в регулировании муниципальной службы в Российской Федерации одновременно сочетается с предоставлением субъектам Российской Федерации права осуществлять данное регулирование, учитывая свои исторические и иные местные традиции. С этой целью законопроектом предусматривается самостоятельное регламентирование регионами отдельных вопросов муниципальной службы. В частности, регионы должны утвердить реестр должностей муниципальной службы, установить соотношение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и должностей муниципальной службы, утвердить типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, типовой контракт с главой местной администрации, типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих. При этом законопроект использует иной подход, при котором субъекты Российской Федерации имеют право на участие в регулировании определенных вопросов муниципальной службы. Например, устанавливать основания для предоставления дополнительного отпуска муниципальным служащим, определять их ежемесячные и иные дополнительные выплаты, предусматривать помимо установленных законопроектом дополнительные гарантии.

Гражданский кодекс Российской Федерации указывает о возможности установления законом обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества только в отношении определенных категорий государственных служащих. Поэтому представляется проблематичной реализация еще одной нормы законопроекта - обязательного государственного страхования муниципального служащего на случай причинения вреда его здоровью и имуществу. Разрешить эту коллизию норм федерального законодательства возможно путем внесения дополнений в гражданское законодательство.

Таким образом, сравнительный анализ Федерального закона N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и законопроекта «О муниципальной службе в Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что в целом федеральное законодательство в рассматриваемой сфере развивается позитивно и учитывает как сложившуюся правоприменительную практику, так и смежные отрасли законодательства.

За последние пятнадцать лет законодательство о местном самоуправлении, о государственной и муниципальной службе претерпело существенные изменения на уровне выработки новых системных подходов, причем не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, о чем свидетельствует принятие нескольких законов об общих принципах организации местного самоуправления, об основах государственной и муниципальной службы, о системе государственной службы.

Комплексными исследованиями, посвященными указанной теме, являются работы Е.А. Гончаровой «Правовые модели законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации: на примере Центрального федерального округа»[9], И.Н. Сурманидзе «Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации»[10] и ряд других трудов, в которых рассматриваются вопросы правового регулирования муниципальной службы.

Следует отметить, что для обозначения системы нормативных актов, регулирующих вопросы муниципальной службы, специалистами используется несколько терминов: «модель законодательства», «система или механизм правового регулирования». Моделью законодательства о муниципальной службе, по мнению Е.А. Гончаровой, является образец создания и последующего изменения нормативно-правовых актов, функционирующих в системе муниципальной службы, а также подлежащих принятию уполномоченными на то органами власти и обладающими определенными признаками[9].

В законодательной практике России используется несколько иной термин - «модельный закон». Например, Комитетом Государственной Думы по местному самоуправлению в декабре 2005 г. был подготовлен Модельный закон субъекта Российской Федерации «О порядке решения в переходный период вопросов местного значения вновь образованных поселений»[11], в вводной части Модельного закона отмечается, что он подготовлен для органов государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве методического пособия по правовому регулированию решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4].

В юридической доктрине чаще всего используется термин «механизм правового регулирования», под которым понимают «систему правового регулирования, посредством которой обеспечивается воздействие государства на организацию и развитие муниципальной службы. Основными элементами этого механизма являются: правовые нормы, правоотношения, правосознание и ответственность, а также юридические факты»[12].

По поводу рассмотренных выше терминов, в частности «модель законодательства о муниципальной службе», полагаем, что его использование является не совсем корректным по следующим причинам: в авторской трактовке Е.А. Гончаровой моделью является своего рода образец, эталон, который должен быть единым для всех правоприменителей, в противном случае он утрачивает свое сущностное качество. Е.А.Гончарова указывает на существование нескольких моделей, причем в рамках одного из семи федеральных округов, а именно Центрального, что предполагает наличие различий и каких-либо особенностей, детерминированных экономическими, политическими, историческими и прочими факторами, различиями в правовых традициях и т.п. То есть в данном контексте под моделями понимаются существующие в субъектах Федерации системы правового регулирования отношений, складывающихся в сфере прохождения муниципальной службы (тем более что Е.А. Гончарова рассматривает в качестве основных элементов модели - нормативно-правовые акты о муниципальной службе)[9].

Важным обстоятельством, которое следует учитывать при анализе законодательства о муниципальной службе: правовые нормы, регулирующие отношения в сфере муниципальной службы, следует рассматривать не только в их взаимосвязи в рамках системы, но и в процессе их реализации, то есть исследовать механизм правового регулирования в целом.

В рамках федеративного государства, где существует два уровня государственной власти и соответственно две законодательные системы - федеральная и субъектов Федерации, важным фактором, влияющим на развитие общественных отношений в самых различных сферах, в том числе в сфере муниципальной службы, является определение соотношения централизованного и децентрализованного начал при осуществлении правового регулирования. Речь прежде всего идет о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Поскольку в соответствии со ст.12 Конституции Российской Федерации[1] местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, появляется еще один уровень в правовом регулировании - муниципальный, так как муниципальная служба - одна из составляющих местного самоуправления.

В зависимости от того, на каком уровне власти сосредоточен максимальный объем полномочий по правовому регулированию данного вида общественных отношений, насколько свободны субъекты нижних «этажей власти» в установлении собственных «правил игры» в рамках единого правового поля, можно говорить о существовании централизованной или децентрализованной системы правового регулирования.

Применительно к институту муниципальной службы федеральный законодатель до сих пор не сформулировал четко свою позицию о том, какой объем полномочий установлен для Федерации, какой для субъектов и соответственно для органов местного самоуправления. Более того, в действующих или принятых на сегодняшний день нормативных правовых актах о муниципальной службе содержатся разные подходы к определению системы правового регулирования муниципальной службы.

В статье 42 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный законодатель четко определил систему правового регулирования вопросов муниципальной службы: «правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований».[4]

Статья 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ (ред. от 25 июля 2002 г.) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[3] определяющая законодательную основу муниципальной службы, устанавливала, что «муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4], Федеральным законом N 8-ФЗ[3], другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4], Федеральным законом N 8-ФЗ[3], другими федеральными законами.

Статья 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[7], закрепляющая правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации, определяет систему правового регулирования следующим образом: правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон N 25-ФЗ[7] и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

На основе анализа положений федерального законодательства, определяющего систему правового регулирования муниципальной службы, можно сделать следующие выводы:

1. В основу регулирования муниципальной службы, определенного в ст.12 Федерального закона N 131-ФЗ[4], положен принцип централизации, поскольку в систему актов о муниципальной службе включены: федеральный закон, принимаемые на его основе законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований. Перечень актов является исчерпывающим. Кроме того, определен круг вопросов, подлежащих урегулированию на федеральном уровне: требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы.

2. Специализированные федеральные законы о муниципальной службе, напротив, исходят из принципа децентрализации, поскольку дают расширительное толкование системы источников муниципальной службы, включая в нее: Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации (Федеральный закон N 8-ФЗ[3]), а также иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (Федеральный закон N 25-ФЗ [7]). По сравнению со ст.42 Федерального закона N 131-ФЗ расширен и видовой перечень источников, и круг субъектов правотворчества (в него вошли органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, жители муниципальных образований)[4].

3. Следует также отметить, что федеральный законодатель заметно расширил сферу правового регулирования отношений муниципальной службы по сравнению с теми рамками, которые установлены в cт.42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], включив в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[7] не только положения о должностях муниципальной службы, порядке ее прохождения, статусе муниципального служащего, но и нормы о рабочем времени и времени отдыха, общие принципы оплаты труда, кадровой работы в муниципальном образовании, финансирования и программ развития муниципальной службы. Хотя практически все эти вопросы урегулированы нормами трудового законодательства, к которому делается отсылка и в Федеральных законах о муниципальной службе № 8-ФЗ и № 25-ФЗ [3,4].

Е.Ю. Киреева сформулировала возможные тенденции и направления развития системы правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы[13]:

1) обеспечение единства подходов в правовом регулировании на уровне общих принципов, единых требований к предмету регулирования и терминов, которые должен обеспечить федеральный законодатель;

2) совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий в сфере правового регулирования муниципальной службы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

3) обеспечение большей свободы субъектам Российской Федерации в сфере регулирования отношений муниципальной службы с целью наибольшего учета специфики регионов (количество муниципальных образований, соотношение городских и сельских, численность населения в муниципальном образовании, уровень жизни и уровень доходов населения, исторические, национальные, культурные и иные традиции);

4) в качестве методического пособия по правовому регулированию в рамках субъектов Российской Федерации осуществление подготовки модельных актов (по аналогии с типовыми положениями, существовавшими для местных Советов народных депутатов) о муниципальной службе по видам муниципальных образований (городские, сельские поселения, городские округа, муниципальные районы), на основе которых последние будут утверждать собственные акты.

Проводимые в Российской Федерации административная реформа, реформа государственной службы, местного самоуправления ставят перед современной юридической наукой, законодательной и правоприменительной практикой множество непростых вопросов, одним из которых является поиск оптимальных и эффективных законодательных основ института муниципальной службы.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, №4, ст. 445.

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.

3. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 224.

4. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

5. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

6. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

7. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»// Российская газета. 2007. 7 марта.

8. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 октября 2002 г. N 230-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 14 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и статьи 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»// Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 3.

9. Гончарова Е.А. Правовые модели законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации: на примере Центрального федерального округа. Санкт-Петербургский университет МВД России. СПб., 2004.

10. Сурманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006

11. Модельный закон субъекта Российской Федерации «О порядке решения в переходный период вопросов местного значения вновь образованных поселений»: Редакционный материал // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 2.

12. Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2006. С. 10.

13. Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.