ВАРЛАЧЕВА Анна Владимировна,

адъюнкт кафедры теории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России

E-mail: varlacheva-AV@yandex.ru

Специальности 12.00.01 ‑ Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Азартные игры в России: история государственного регулирования и современность

Аннотация. Статья посвящена ретроспективному анализу государственного регулирования азартных игр в России. В ней автор показывает двоякое отношение власти к данной сфере деятельности: от полностью противозаконного до легального источника дохода.

Ключевые слова: азартные игры; игорная деятельность.

VARLACHEVA A.V.

The state regulation of gambling games in Russia: history and modernity

The summary: This article is devoted to a retrospective analysis of state regulation of gambling games in Russia. Author shows dual government's attitude to this area of activity: from a completely illegal to a legal source of income.

Key words: gambling games; gambling activity.

Азартные игры, являются одной из наиболее древних и форм проведения досуга людей. В современных условиях азартные игры представляют собой хорошо организованный, прибыльный бизнес, пополняющий государственный бюджет за счет налогообложения, и удовлетворяющий существующий социальный запрос в организации досуга. С другой стороны, бесконтрольное развитие азартных игр представляет определенную угрозу для общества, т. к. оказывают негативное воздействие, на отдельных его членов нанося вред их экономическим интересам, и морально-психологическому состоянию.

По данным социологического опроса, проведенного в 2009 году всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), в городе Москва, 49 % жителей столицы периодически играют в различные азартные игры. То есть потребность в азартных играх присутствует. При этом 32 % играет на деньги, 25 % по их собственному признанию, периодически проигрывают значительные суммы [8].

Таким образом, практически каждый второй житель Москвы играет в азартные игры, а каждый четвертый периодически теряет значимую для него сумму денег, думается что схожая ситуация наблюдается и в других городах России. Очевидно, что, именно государство должно выступить, в качестве регулятора сферы азартны игр. Государственное регулирование в этой сфере может осуществляться различными способами, от политики невмешательства до полного запрета и тотального контроля. Для выбора наиболее действенных средств и способов государственного регулирования азартных игр целесообразно опираться не только на современное состояние данной проблематики, но и на исторический опыт, изучение которого позволит выявить закономерности, и определить путь дальнейшего развития государственной политики в данной сфере.

Отношение к азартным играм в России всегда было неоднозначным. Власть либо полностью их запрещала, либо частично легализовать.

Первые меры государственного регулирования носили исключительно запрещающий характер и исходили от церкви. В 1551 г. Церковно-земским собором принимается сборник постановлений Стоглав, согласно которому наказуемым является как участие в азартных играх, так и присутствие при их проведении.

Первые попытки легализации азартных игр были предприняты первым Русским Царем из династии Романовых Михаилом Федоровичем (1596 – 1645 гг.). При сохранении существовавшей системы штрафов, была введена новая система налогов и откупов за проведение азартных игр, т. е. карты, кости (зернь), шахматы и яичный бой отдаются на откуп местным властям по ставкам, установленным в каждом городе, чети или уезде. Например, в Нижнем Новгороде ставка откупа выросла в 1617 г. с 16 рублей с полтиною до 200 рублей в 1626 г., т. е. почти в 12 раз, и держать откуп становится невыгодно. При этом воеводы не могли заставить откупщиков продолжать работать и эта деятельность замирала. В отдельных городах откуп просуществовал до 1667 года. В период царствования второго Царя династии Романовых Алексея Михайловича (1645-1647) Уложением 1649 г. нелегальные азартные игры относятся к особо тяжким преступлениям, за которое виновные приговариваются к «отписанию на государя имущества, кнут и урезание ушей», а позже отсечению пальцев и рук. Азартные игры на разных властных уровнях осуждают, но не запрещают, поскольку государство исправно продолжает получать прибыль от ввоза игральных карт и откупов [6, стр. 51].

Первыми местами, в которых могли легально проводиться азартные игры, становились питейные заведения, корчмы, торжища и кабаки.

Таким образом, в XVII веке государство проводит по отношению к азартным играм двойственную политику между запретительными мерами и фискальными интересами. Побеждают фискальные интересы.

В 1696 году, именным Указом Петра I вводятся серьезные запретительные нормы в отношении азартных игр, в особенности, это касается военных, вводятся проверки полицией подозрительных домов, в которых могут вестись азартные игры. Особенно отрицательное отношение Петра I к игре простого люда. Несмотря на это в XVIII в. Официальный откуп права проведения азартных игр продолжает существовать. Распространение азартных игр приводит к выходу очередного указа Петра I в 1717 г., запрещающий игру на деньги в военное время, а также проигрыш амуниции и орудия. Следует отметить, что во времена правления Петра I в России появляются первые лотереи, которые всячески пропагандируются среди населения [7, стр. 21].

При дворе Анны Иоанновны (1730-1740) указом № 1613 от 23 января 1733 года вводятся различные штрафы за организацию азартных игр. В годы царствования Елизаветы Петровны (1741-1761) карточные игры становятся постоянным досугом дворянства и становятся культурной традицией этого сословия. Указом № 11275 от 16 июня 1761 года было разрешено «употреблять игры в знатных дворянских домах, только не на большие, а на самые малые суммы денег, не для выигрыша, но единственно для провождения времени». С этого времени карточные игры разделяются на азартные, в которых выигрыш и проигрыш зависит только от случая, и на коммерческие, в которых выигрыш и проигрыш зависит от случая и расчета [9, стр. 104-105].

Примером проявления двойственной государственной политики по отношению к азартным играм может служить Сенатский Указ принятый в 1761 году «О запрещении азартных игр и о дозволении играть в дворянских домах для препровождения времени и не на большие суммы в ломбер и прочие тому подобные игры» [2, стр. 275]. Так, в России появляется классификация игр, которая разделяет их на запрещенные, в которые можно играть во дворцах «ея императорского величества», и разрешенные. В Указе дается перечень азартных игр.

Дальнейшая дифференциация азартных развлечений определяется параграфом 67 «Устава благочестия» [3, стр. 377-378]. Карточные долги по запрещенным играм объявляются недействительными, а тем, кто одалживает деньги на игру, отказывается в возвращении денег. За участие в запрещенных играх вводится строгое наказание – взимается штраф в размере 2-х годовых жалований, деньги в игре конфискуются, половина этой суммы идет доносчику, четверть – полиции, четверть – на благоустройство больниц и госпиталей, некоторые попадают в тюрьму, некоторые на полосы газет, иностранцев могут высылать из России. 8 апреля 1782 г. в «Уставе благочестия» вводится уголовная ответственность для профессиональных игроков, содержателей и посетителей игорных домов, кредиторов и шулеров. Отныне официально признается наличие мошенничества в азартных играх. Если ранее был введен перечень запрещенных игр, с этого времени власти понимают, что в стране любой игре может придаваться свойства азартной.

Указом Сената от 28 мая 1787 года, разрешается играть, в зависимости от категории трактира, в кегли и на бильярде. Далее 11 июня 1801 г. выходит Указ против игры, в целях предотвращения разорения целых фамилий. Чуть позже принимается Указ «Об истреблении непозволительных карточных игр», запрещающий большинство азартных игр в России. Принятие данных указов практически ничего не изменили [5, стр. 155-158].

В начале и середине XIX века в России увлечение азартными играми проникает во все слои общества и приобретает невероятные масштабы. При Николае I (1825-1855) продолжается политика ужесточения мер против азартных игр на законодательном уровне. В 1845 году принимается «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». Уголовно наказуемым деянием является участие в запрещенных играх в карты, кости, и т.п., если это осуществляется «вопреки изданных о сем постановлений». Важным событием является Указ Сената от 12 марта 1831 года, общество конской скачки получает земельный участок будущего Московского ипподрома. При Александре II (1855-1881) здесь будет разрешен тотализатор. Но линия на уничтожение азартных игр не меняется. Признается, что организуются без надлежащего разрешения публичные лотереи. В 1870 году по решению Кассационного Сената № 1791 определяется, что только суд вправе решать вопрос об отнесении игры к разрешенной или запрещенной. Это решение принято на основании жалоб граждан на злоупотребление полиции, которая вершит «свой собственный суд» на месте преступления. Впервые судебные власти становятся на сторону организаторов азартных игр и игроков [9, стр. 109].

Во времена правления Николая II (1894-1917) для игорной деятельности настают лучшие времена. Запрещение или разрешение той или иной игры отнесено к компетенции министра внутренних дел. Начинают открываться большие клубы и общественные собрания, в которых проводятся азартные игры.

Азартные игры не только не исчезают, но еще больше распространяются, в связи с упрощением получения разрешений на открытие казино, игорных домов, увеселительных заведений. Однако при этом их деятельность видоизменяется в худшую сторону из-за отсутствия надзора и контроля полиции, увеличиваются факты жульничества, незаконно осуществляемой деятельности.

Деятельность полиции в данном направлении сосредотачивается на борьбе с частными клубами и собраниями, в которых проводятся недорогие коммерческие игры. Государство не способное осуществлять контроль и надзор за азартными играми в соответствии с действующим законодательством постепенно приводит игорную деятельность к дезорганизации.

Приведенные нами, исторические примеры государственного регулирования азартных игр, свидетельствуют о двояком отношении государства к данной сфере. Формально государство стремилось к запрещению азартных игр, однако фактически азартные игры активно развивались на протяжении столетий. При этом в зависимости от курса государственной политики в данной сфере, азартные игры либо становились полностью нелегальными, продолжая существовать во всех слоях общества, либо частично легализовались и становились источником дохода для государства.

В современной России проблемы государственного регулирования азартных игр сохраняют свою актуальность.

В 2006 году был принят Закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр» [1] установил целый ряд требований, предъявляемых к игорным заведениям и игровому оборудованию. Эта мера позволила существенно сократить количество, однако заведений.

За тем согласно закону, с 1 июля 2009 года деятельность всех игорных заведений во всех населенных пунктах России, была прекращена. Ее продолжение возможно только в четырех специально отведенных законом игорных зонах. Это «Азов-Сити» в Краснодарском крае, «Янтарный берег» около Калининграда, «Приморье» во Владивостоке и «Сибирская монета» в Алтайском крае.

Перевод заведений для азартных игр в специальные резервации, фактически означает уход легального игрового бизнеса из городов, что при наличии спроса на данный вид развлечений.

По оценке экспертов проводимая государством политика в сфере игорной деятельности может привести к переходу легального бизнеса в теневую экономику [4]. Не смотря на действие запрета на игровую деятельность вне специальных резерваций, практически во всех населенных пунктах России продолжают существовать подпольные игровые клубы, прикрывающиеся различными вывесками.

Как показывает анализ исторического опыта государственного регулирования в данной сфере, меры запрещающего характера оказываются наименее эффективны. Очевидно что, развиваясь, игорная деятельность требует от государства необходимости серьезной работы по созданию системы государственного регулирования этой деятельности, состоящей, в первую очередь, из законодательства, охватывающего регулирование совокупности всех параметров игорной деятельности, подлежащих контролю, а также создании уполномоченного государственного органа, обеспечивающего контроль и надзор за исполнение предпринимателями законодательства.

Список литературы

1. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 1 (часть I). – Ст. 7.

2. Сенатский указ «О запрещении азардных игр и о дозволении играть в дворянских домах для препровождения времени и не на большия суммы в ломбер и прочия тому подобныя игры». 16.06.1761 // ПСЗ. Т. 15. 11 275.

3. Устав благочиния или полицейский. 8 апреля 1782 г. Гл.Д. Наказ управе благочиния. Ст. 67; Гл. М. Запрещения. Ст. 215; Гл. Н. Взыскания. Ст. 257// Российское законодательство X-XX веков. Т. 5. – М., 1987

4. Борьба с азартными играми в России // Российская газета. – 2008. – № 5448 (76). 4 ноября.

5. Алексеев Н.П. Карточная игра в России: история игры и история общества // Россия: История, наука, культура. VII Всероссийская научно-теоретическая конференция «Россия: История, наука, культура». – М., 2003.

6. Ковтун Е.В. История правового регулирования азартных игр в России. М.: ИПЦ «Маска» –2009. ‑ 240 с.

7. Молодых А.И. Правовое регулирование азартных игр в XIX веке в России // История государства и права. – 2007. – № 18.

8. Официальный сайт Всероссийского центра изучения общественного мнения [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://wciom.ru/index.php?id=78#

9. Шевцов В.В карточный игры в общественном быту (конца XVI –начала XIX вв.) // Всероссийская научная конференция «Бренное и вечное». Вып. 3. – В. Новгород, 2001.