РЕФОРМА  ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ЯК НЕ-ОБХІДНА УМОВА НОРМАТИВНОЇ СИСТЕМАТИЗАЦІЇ ПРИН-ЦИПІВ ТРУДОВОГО ПРАВА

Лавріненко О. В.

кандидат юридичних наук, доцент,

Донецький юридичний інститут МВС України

Реформа трудового законодавства України як необхідна умова нормативної систематизації принципів трудового права

На відміну від інших форм систематизації законодавства, кодифікація охоплює як зовнішню, так і внутрішню обробку нормативно-правових актів: упорядковується не тільки форма законодавства, а й перероблюється його зміст [1, с. 278]. Саме тому кодифікація є основною формою вдосконалення законодавства. Разом із тим, наявна багаторічна практика нормотворчої діяльності свідчить, що консолідація як різновид систематизації норм права та «вихідна база для проведення кодифікаційної роботи» [2, с. 268], не мала «істотного впливу на формування системи законодавства, незважаючи на те що укрупнення та об’єднання правового матеріалу, що є суттю цього процесу, у цілому є позитивними факторами з точки зору уникнення колізій у законодавчому регулюванні та зручності користування законами» [2, с. 269].

Нормотворчий процес «має бути не лише чітким, а й організованим на високих етичних принципах... Від рівня вдосконалення юридичних форм, у яких реалізується діяльність державної влади, посадових осіб, безпосередньо залежить додержання й захист прав людини. Юридична форма забезпечує необхідні підстави для втримання й обмеження влади шляхом закріплення юридичних вимог її здійснення органами державної влади, посадовими й службовими особами. Така форма є важливою ланкою в концепції правової держави. Даний критерій є головним (провідним) серед визначених. Його сміливо можна вважати принципом правового регулювання» [3, с. 7]. Утім, навіть побіжний аналіз результатів правотворчої діяльності свідчить, що недотримання або часткове ігнорування існуючих правил систематизації нормативних актів, принципів законодавчої техніки зустрічається нерідко, у тому числі в царині трудового законодавства. Так, якщо брати до уваги назву, прийнятого ще 10.12.1971 р., Кодексу законів про працю України, то є підстави казати, що останній є консолідованим актом, у якому об’єднані (консолідовані) розрізнені закони, такий Кодекс уявляє собою результат укрупнення нормативного матеріалу. Але, як відомо, мета консолідації – це усунення множинності нормативних актів, створення в структурі законодавства великих блоків нормативного матеріалу, їхня змістовна класифікація, що є вихідною базою, необхідною передумовою для проведення в подальшому кодифікаційної роботи. Отож, кодекс є кінцевим результатом такої роботи законотворчої роботи. Натомість, як бачимо, за назвою по суті КЗпП України є лише консолідованим, а не кодифікованим, як має наразі бути, актом. Кодифікація – це вид систематизації нормативних актів, які мають спільний предмет регулювання, що полягає в їхній змістовній переробці (усунення розбіжностей і суперечностей, скасування застарілих норм тощо) і створенні зведеного нормативного акта. Характерними рисами кодифікації є те, що вона: охоплює як зовнішню, так і внутрішню переробку нормативного матеріалу. Відбувається таке об’єднання нормативних актів, яке дає змогу підготувати до прийняття новий єдиний документ; зміст нового нормативного акта може бути істотно перероблений відповідно до вимог державно-правового регулювання. Вносяться певні додатки, скасовуються застарілі норми, змінюються деякі положення, вимоги, правові принципи тощо; кодифікаційна робота здійснюється виключно державними органами згідно з їхньою компетенцією й має офіційний характер; мета кодифікації – оновлення законодавства, усунення суперечностей, прогалин, приведення до вимог сучасності. Чи були дотриманні під час здійснення систематизації нормативних актів у сфері найманої праці означені вище правила систематизації, вимоги законотворчої діяльності? Повною мірою, на жаль, – ні. Достатньо лише зауважити, що в чинному КЗпП України не знайшла чіткого втілення навіть структура системи трудового права, а більшість норм натепер ще й набули декларативного характеру, особливо в сфері службово-трудових відносин.

Не менш складними й суперечливими є й сучасні процеси кодифікації адміністративного законодавства. Скажімо, за думкою В.Б. Авер’янова, «розгляд регулятивного значення адміністративного права в сфері державного управління органічно пов’язаний із виробленням наукового підходу до розв’язання вагомих і складних проблем систематизації, і передусім кодифікації, адміністративного законодавства. Особливості форм і методів цієї кодифікації зумовлені специфічною природою галузі адміністративного права. Від інших фундаментальних галузей (зокрема, конституційного, цивільного, кримінального) адміністративне право принципово відрізняється тим, що воно не будується структурно як моноцентрична галузь, тобто як галузь, що має єдиний системотворчий центр... Принципова специфіка, – наголошує автор, – полягає в тому, що адміністративне право має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає відповідних підходів до визначення форм і шляхів систематизації адміністративного законодавства. Зокрема, слід визнати об’єктивну неможливість проведення суцільної кодифікації норм адміністративного права за аналогією з більшістю правових галузей, тобто шляхом створення якогось єдиного узагальнюючого кодифікованого акта. Звідси випливає висновок про те, що достатніх підстав для доведення можливості створення всеохопного кодифікованого акта з дуже зручною й привабливою назвою «Адміністративний кодекс», як видається, просто немає» [4, с. 43-44]. Натомість Т.О. Коломоєць дотримується дещо іншої позиції стосовно форм кодифікації адміністративного законодавства й висловлює цілу низку застережень із цього приводу[1]. І це, очевидно, далеко не останні приклади кодифікованих актів у складі адміністративного законодавства України[2]. Ю.П. Битяк також наголошує, що Концепцією розвитку законодавства про державну службу (1998 р.) «передбачено, поряд з іншим, ряд заходів законодавчого характеру, у тому числі підготовку нової редакції Закону України «Про державну службу», проектів інших законів, що стосуються державної служби для її вдосконалення, урегулювання статусу та порядку проходження окремих видів служби, узагальнення відповідних положень правового регулювання державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Передбачається також підготовка та прийняття нормативно-правових актів із проблем державної служби на рівні актів Кабінету Міністрів України, Головдержслужби України. Зокрема, 23 жовтня 2000 p. Головдержслужбою України були затверджені «Основні правила поведінки державного службовця». Із цього приводу слід, однак, зазначити, що на виконання плану заходів організаційного забезпечення реалізації Національної програми боротьби з корупцією розроблено проект Кодексу основних правил поведінки державного службовця. Зусиллями науковців... розроблений... Кодекс загальних правил поведінки державного службовця (Кодекс честі державного службовця)» [7, с. 311-312]. У науці справедливо наголошується, що Кодекс загальних правил поведінки державних службовців має відіграти «важливу роль в укріпленні організаційно-правових засад державної служби та реалізації принципу етичності», позаяк цей акт є основою «морально-етичних стандартів діяльності державного апарату, підвищення адміністративної культури та рівня взаємин державної служби й громадянина, зміцнення суспільної довіри до державної влади» [8, с. 98]. Стосовно останнього акту слід зауважити, що деякі дослідники роль зазначеного кодексу – «Кодексу загальних правил поведінки державних службовців (Кодексу честі державного службовця)» вбачають дещо в іншому: зокрема О.С. Продаєвич зазначає із цього приводу, що «припинення державно-службових відносин є завершальною стадією проходження державної служби. Стаття 30 Закону «Про державну службу»... передбачає два види підстави її припинення: загальні, які регулюються КзПП (слід зауважити, що офіційна абревіатура Кодексу законів про працю України є іншою, як-от «КЗпП України». Наразі автором статті допущено помилку – прим. авт.), та спеціальні, які передбачено цим законом... Саме вони випливають з особливостей державної служби як публічно-правового інституту й правового статусу державного службовця... Отже, Закон «Про державну службу» регламентує спеціальні підстави для припинення державно-службових відносин. Водночас, як свідчить аналіз теоретичних положень щодо цих підстав, окремі з них недостатньо чітко законодавче врегульовано або передбачають положення, які допускають різні тлумачення щодо їхньої реалізації... Вирішення питання щодо чіткого адміністративно-правового регулювання підстав припинення державно-службових відносин можливе шляхом прийняття Кодексу правил поведінки державного службовця» [9, с. 242, 247]. Ми не поділяємо останнього підходу й уважаємо, що означені О.С. Продаєвичем питання (в частині правового регулювання підстав припинення державно-службових відносин) мають бути вирішені насамперед на рівні загального закону про державну службу та відповідних приписів спеціальних законів про окремі види державної служби, у тому числі в органах внутрішніх справ України. Сумнівною вбачаємо й доцільність розробки й прийняття «Кодексу правил поведінки державного службовця» за умови, що на теперішній час уже затверджено Наказом Головдержслужби України 23.10.2000 р. №58, щоправда, не кодекс, як про те йшлось вище, а «Загальні правила поведінки державних службовців», які є узагальненням стандартів поведінки та доброчесності державних службовців, а також спрямовані на створення умов для підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців, а також інформування громадян про поведінку, яку вони мають очікувати від державних службовців. Загальні правила поведінки встановлюють основні вимоги до етики працівників органів державної влади, що займають посади, віднесені до відповідних категорій посад держслужбовців відповідно до Закону України «Про державну службу». Як на нас, то загалом стан кодифікаційної роботи на сучасному етапі можна охарактеризувати словами професора Ю.О. Тихомирова, який зазначає, що «теоретична модель, нерідко пофарбована суб’єктивними тонами вчених, дослідників, як би породжує цей масив (ідеться про нормативно-правові акти – прим. авт.), але між ними завжди були, існують і будуть невідповідності і відхилення. Не завжди наукова теорія, зорієнтована на правове пізнання, правильно відображає потреби... практики. Досить часто політики й державні органи приймають акти переважно з міркувань політичних та інших інтересів, практичних завдань. Законодавство й увесь... правовий масив нерідко будуються й розвиваються ситуаційно, а наукові теорії тільки пізніше їх або корегують, або пояснюють, або критикують» [10, с. 89]. Отож, означенні проблемні питання кодифікаційної діяльності в сфері законодавства про працю загалом та спеціального законодавства, у тому числі адміністративного, про державну службу зокрема потребують, на наш погляд, насамперед критичного аналізу з урахуванням досвіду такої роботи в країнах ЄС.

Література

1. Скакун О.Ф. Теория государства и права: учеб. / О.Ф. Скакун – Харков: Консум, Ун-т внутр. дел, 2000. – 704 с.

2. Кельман М.С. Загальна теорія держави і права: навч. пос. / М.С. Кельман, О.Г. Мурашин. – К.: Кондор, 2006. – 477 с.

3. Ковальський В.С. Правотворчість: теоретичні та логічні засади: монографія / В.С. Ковальський, І.П. Козінцев. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 178 с.

4. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.

5. Коломоєць Т.О. Сучасні пріоритети формування кодифікованого адміністративно-деліктного законодавства України // Запорізькі правові читання: тези доповідей щорічної міжн. наук.-практ. конф. (м. Запоріжжя, 15-16 травня 2009 р.): у 2 т. – Запоріжжя: Запорізький національний університет, 2006. – Т. 1. – С. 80-81.

6. Момот В.М. Сутність кадрової функції Державної податкової адміністрації / В.М. Момот // Південноукраїнський правничий часопис. – 2007. – №4. – С. 233-236.

7. Битяк Ю.П. Конституційно-правове регулювання державної служби в Україні // Правова система України: історія, стан та перспективи: у 5 т. – Xарків: Право, 2008. – T. 2: Конституційні засади правової системи України і проблеми її вдосконалення. – С. 306-324.

8. Кутова І.Е. Принцип єдності в законодавчому регулюванні засад державної служби / І.Е. Кутова // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ. – 2007. – Вип. 3. – С. 92-98.

9. Продаєвич О.С. Спеціальні підстави припинення державно-службових відносин / О.С. Продаєвич // Південноукраїнський правничий часопис. – 2007. – №4. – С. 245-247.

10. Тихомиров Ю.А. Курс администартивного права и процесса: монография / Ю.А. Тихомиров. – М.: Изд-е г-на Тихомирова М.Ю., 1998. – 867 с.

[1] Так, цей автор зазначає, що «формування новітнього вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства – процес громіздкий, складний... Стосовно пріоритетних орієнтирів формування кодифікованого вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, то варто зазначити наступне: по-перше, мова повинна йти про суцільну кодифікацію (як матеріальних, так і процесуальних норм), результатом якої повинен стати єдиний кодифікований акт, який би містив і матеріальну, і процесуальну частини; по-друге, цей кодифікований акт повинен мати назву, адекватну його змісту і реаліям часу. Хоча на сьогоднішній день запропоновано кілька варіантів назв – Адміністративно-деліктний кодекс. Кодекс адміністративної відповідальності, Кодекс про адміністративні проступки, Кодекс про адміністративні проступки і стягнення – цілком вдалою вбачається назва – Кодекс про адміністративні проступки, яка б одночасно врахувала історичні здобутки нормотворчості, відтворила реальний зміст акту й відповідала реаліям сьогодення; по-третє, акт повинен бути розрахований як на фізичних, так і на юридичних осіб, що є цілком природним, оскільки юридична особа також може бути суб’єктом адміністративної відповідальності. Це остаточно внесло б свої корективи як у нормотворчий процес, так і сприяло б узгодженню вже діючого адміністративно-деліктного масиву; по-четверте, акт повинен містити чітко визначений легальний термінологічний ряд із офіційним його визначенням, що дозволить уникнути довільного тлумачення термінології; по-п’яте, перегляду повинна бути віддана система адміністративних стягнень із тим, щоб усунути всі застарілі стягнення (наприклад, виправні роботи), запровадити нові, орієнтовані і на фізичних, і на юридичних осіб; по-шосте, переглянути слід і систему суб’єктів адміністративної юрисдикції, із тим, щоб ця система була двох-складова – судово-адміністративна. Не може бути лише судового, чи лише адміністративного порядку розгляду справ про адміністративні проступки, оскільки відповідних проступків багато, вони різноманітні за змістовним наповненням і їх виявлення та розгляд передбачає певну специфіку; по-сьоме, дещо скорегованим повинно бути і провадження у справах про адміністративні проступки – переглянуті і уніфіковані сторони розгляду, документаційні забезпечення провадження, доказова база; по-восьме, особливої уваги заслуговує потреба врегулювання процесуального статусу учасників відповідного провадження (насамперед, за рахунок врахування досвіду розробників проекту КПК України, а також КпАП РФ, Білорусь, Казахстан) тощо. Саме за таких умов можна досягти максимального позитивного результату – розробки досконалого кодифікованого адміністративно-деліктного акту та забезпечення його ефективного застосування» [5, c. 80-81].

[2] Приміром, В.М. Момот своєю чергою також наголошує в цьому аспекті, що «процес удосконалення управління будь-якою системою немислимий без поліпшення роботи з кадрами... Кадри є провідниками політики держави, носіями традицій і знань» [6, с. 233], зважаючи на означене, автор пропонує цілу низку заходів («умов») з підвищення рівня управління персоналом та пропонує, зокрема, «розробити Кодекс професійної етики працівників державної податкової служби та розробити комплекс заходів щодо контролю за його дотриманням» [6, с. 235].