Право/ 8. Конституционное право

К.ю.н. Есенова Валентина Петровна

Северо-Западный институт Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия

Проблемы дисциплинарной ответственности судей

«Важнейшая задача правоведения - обновление юридических наук, отказ от догм и утопий, сосредоточение на том, чего требует жизнь. Это займет немало времени, но без этого правоведение в постсоветском пространстве будет катастрофически отставать. В практической области я вижу множество проблем. Важнейшие из них - законность и правовое государство»

С.О. Иоффе

Правильное и своевременное рассмотрение и разрешение подведомственных судам дел, защита нарушенных или оспариваемых прав граждан и юридических лиц, свобод и законных интересов всех субъектов права, а также укрепление законности, формирование уважительного отношения к закону обеспечивают эффективность судебной власти. Эффективность правосудия стала рассматриваться наукой гражданского процессуального права в качестве комплексной теоретико-практической проблемы, нуждающейся в детальном изучении. Правосудие не может существовать без честного и независимого судейского корпуса, а каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом [1].

Еще в 1879 году С.А. Муромцев писал: «Под справедливостью следует разуметь присущую в данное время данной общественной среде совокупность субъективных представлений о наиболее совершенном правовом порядке» [2].

В последние годы категория справедливости вновь стали предметом исследования отечественных правоведов [3]. Нельзя не согласиться с В.С. Нерсесянцем, который считал, что «справедливость – категория и характеристика правовая, а не внеправовая (не моральная, нравственная, религиозная и т.д.). Более того, только право и справедливо» [4].

Справедливое судебное разбирательство, закрепленное на уровне международной конвенции, обязывает национального законодателя к его восприятию как состоявшейся ценности. По мнению профессора Боштян Зупанчича (судьи Европейского Суда по правам человека) убеждающая сила правого обоснования принимаемых судебных решений …суть принципа верховенства права, суть правового государства. Европейский Суд по правам человека обращал внимание на то, что внутренние средства правовой защиты должны быть эффективными в том смысле, что они должны предотвращать предполагаемое нарушение или его прекращать, равно как и предоставлять адекватную компенсацию за уже произошедшее нарушение [5].

Полагаем, что эффективность правосудия связана, прежде всего, с качеством отправления правосудия.

Современная правовая доктрина не содержит точного определения дисциплинарной ответственности судей, не раскрывает состав дисциплинарного проступка и основания ее наступления. Между тем именно в суде формируется отношение человека к государственной власти, оценивается способность государства защищать интересы граждан, применять силу закона и восстанавливать справедливость.

Судьи реализуют публично-правовые цели правосудия и законодатель вправе предъявлять к ним, как к представителям судебной власти, особые квалификационные и иные требования, включая специальные требования к порядку прекращения полномочий судьи.

Такое понимание предназначения конституционно-правового статуса судьи с точки зрения особых требований, предъявляемых к судьям, согласуется с международными рекомендациями и стандартами в сфере правосудия. Согласно Бангалорским принципам поведения судей (приложение к резолюции Экономического и Социального Совета ООН 2006/23 от 27 июля 2006 года), провозглашающим, в частности, независимость, беспристрастность, честность, соответствие установленным стандартам компетентности, поведения и добросовестности, следование высоким стандартам поведения судей способствует укреплению доверия общества к судебной власти и имеет первостепенное значение для поддержания ее независимости (пункт 1.6); поведение судьи в ходе судебного заседания и вне стен суда должно способствовать поддержанию у общества, коллег и участвующих в судопроизводстве сторон веры в беспристрастность как самого судьи, так и судебной власти в целом (пункт 2.2), быть безупречным с точки зрения стороннего наблюдателя (пункт 3.1); судья соблюдает этические нормы, не допуская проявлений некорректного поведения в вопросах судейской деятельности (пункт 4.1); имея в виду постоянное внимание со стороны общественности, судья сознательно, по доброй воле принимает на себя необходимые для поддержания достоинства судьи ограничения, которые рядовыми гражданами могут рассматриваться как обременительные (пункт 4.2), и не вправе совершать поступки, не совместимые с добросовестным исполнением должностных обязанностей (пункт 6.7).

При этом не исключается и досрочное прекращение полномочий судьи за ненадлежащее поведение. Как следует из Основных принципов независимости судебных органов (одобрены резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 года и 40/146 от 13 декабря 1985 года), судьи могут быть временно отстранены от должности или уволены только по причине неспособности выполнять обязанности судьи или поведения, не соответствующего занимаемой должности (пункт 18). Вместе с тем Рекомендация N R (94) 12 по вопросам независимости судей (принята 13 октября 1994 года Комитетом Министров государств - членов Совета Европы) предусматривает, в частности, что если судья выполняет свои обязанности неэффективно и ненадлежащим образом или если имеют место дисциплинарные нарушения, должны приниматься не наносящие ущерба независимости судебных органов необходимые меры; при этом судья не может быть снят с должности до исполнения возраста обязательного выхода на пенсию без веских на то оснований; такие основания должны точно определяться законом и могут быть обусловлены неспособностью судьи выполнять свои функции, совершением уголовного правонарушения или серьезным нарушением дисциплинарных норм (пункты 1 и 2 принципа VI).

На судью, (за исключением судьи Конституционного Суда Российской Федерации), может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий судьи. Судья обязан неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и другие законы (пункт 1 статьи 3 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»); судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности (пункт 2). При решении вопроса о мере дисциплинарной ответственности судьи должны учитываться все обстоятельства совершенного проступка, ущерб, причиненный авторитету судебной власти и званию судьи, личность судьи и его отношение к совершенному проступку.

Полагаем, что основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи должно быть не любое отступление от требований закона и этических норм, а лишь такое, которое по своему характеру с очевидностью несовместимо с высоким званием судьи, явно противоречит социальному предназначению судебной власти, носителем которой является судья. Поэтому, в частности, судья не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи за судебную ошибку, если только неправосудность судебного акта не явилась результатом такого поведения судьи, которое по своему характеру несовместимо с занимаемой им должностью. Иное не соответствовало бы принципам независимости, несменяемости и неприкосновенности судей, которые подлежат реализации и при дисциплинарном преследовании отдельных представителей судебной власти. Судья не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта [6]. Наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно. Однако Конституционный Суд РФ, анализируя конституционно-правовую природу ответственности государства за вред, причиненный при осуществлении правосудия указал, что судья в условиях состязательного процесса дает собственное толкование нормы права, принимает решение в пределах предоставленной ему законом свободы усмотрения (иногда весьма значительной) и зачастую оценивает обстоятельства, не имея достаточной информации (иногда скрываемой от него). При столь большой зависимости результата осуществления правосудия от судейской дискреции разграничение незаконных решений, принятых в результате не связанной с виной ошибки судьи и его неосторожной вины, представляет собой трудновыполнимую задачу [7].

Как указал Конституционный Суд РФ в постановлениях от 19 февраля 2002 года N 5-П и от 31 января 2008 года N 2-П, статус судьи, обеспечивающий исполнение возложенной на суды задачи по защите прав и свобод человека и выступающий гарантией общего конституционного статуса личности, подлежит конституционно-правовой защите, уровень которой не должен снижаться по отношению к ранее достигнутому. Это означает, в частности, что ни законодательство, ни правоприменительная практика не вправе снижать гарантии от необоснованного прекращения полномочий судьи, а также расширять возможность применения санкции в виде прекращения статуса за дисциплинарные проступки, не отвечающие критерию несовместимости со статусом судьи и авторитетом судейской должности.

Кодекс судебной этики запрещает судье во взаимодействиях со средствами массовой информации публично, вне рамок профессиональной деятельности, подвергать сомнению постановления судов, вступившие в законную силу, и критиковать профессиональные действия своих коллег. Между тем, гарантируемые Конституцией Российской Федерации гражданам Российской Федерации свобода мысли и слова, право на обращение в государственные органы в силу ее статьи 55 (часть 3) не могут быть ограничены корпоративным нормативным актом, - соответствующие ограничения допускаются лишь на основе федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данные конституционные положения действуют в отношении всех граждан Российской Федерации и, следовательно, полностью распространяются на лиц, занимающих судейские должности, что не освобождает их от обязанности воздерживаться от такого поведения, которое умаляло бы авторитет судебной власти, достоинство судьи или могло бы вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.

Под дисциплинарным проступком, влекущим дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий судьи, Пленум Верховного Суда признает не только нарушение норм Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и положений Кодекса судейской этики, но и нарушение общепринятых норм морали, обязанностей при отправлении правосудия, правил поведения при исполнении иных служебных обязанностей и во внеслужебной деятельности [8].

Однако, рассмотренное определение дисциплинарного проступка содержит оценочные суждения и не конкретно. Например, в какой мере судья может совершить дисциплинарный проступок при исполнении иных служебных обязанностей или при выполнении обязанностей при отправлении правосудия. Множественность различных предположений и взглядов о критериях дисциплинарного проступка фактически является средством воздействия на судью.

Конституционный Суд РФ указал, что привлечение судьи к дисциплинарной ответственности за критику судебных постановлений и поведения своих коллег, предпринятую внутри судейского сообщества, как за публичную критику, когда применение санкций аргументируется тем, что соответствующие действия получили или могут получить огласку, недопустимо, поскольку способствует консервации недостатков в сфере судопроизводства, противоречит сформулированным в законе целям судейского сообщества, приводит к нарушению конституционных и международно-правовых принципов публичности (гласности) судопроизводства, к не основанному на законе ограничению гражданских прав и свобод.

Как установлено Основными принципами независимости судебных органов, члены судебных органов, как и другие граждане, в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека пользуются свободой слова, вероисповедания, ассоциаций и собраний, однако они должны всегда вести себя таким образом, чтобы обеспечить уважение к должности судьи и сохранить беспристрастность и независимость судебных органов (пункт 8).

Предусматривая два вида дисциплинарного взыскания за совершение судьей дисциплинарного проступка - предупреждение и досрочное прекращение полномочий, Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», равно как и Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» не формулируют критерии, по которым квалификационная коллегия судей должна осуществлять выбор того или иного дисциплинарного взыскания в случае привлечения судьи к дисциплинарной ответственности.

Однако отсутствие таких законодательно закрепленных критериев не означает, что квалификационные коллегии судей могут избирать меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи произвольно, т.е. без учета того, что она может применяться лишь за проступок, не совместимый с высоким статусом судьи, а также без оценки тяжести дисциплинарного проступка, степени вины привлекаемого к ответственности лица, данных о его личности и других заслуживающих внимания обстоятельств.

В 2000 году А. Жеребцов проанализировал основания прекращения полномочий судей:

1. грубые нарушения процессуального закона, в том числе фальсификация судебных документов, изготовление приговоров вне пределов совещательной комнаты - 53%;

2. нарушение сроков рассмотрения судебных дел, повлекшее волокиту и ущемление прав граждан - 26%;

3. прогулы, в том числе пьянство на работе, - 10%;

4. недостойное поведение в быту - 3%;

5. иные основания - 8%.

Наибольшее количество порочащих поступков, повлекших прекращение полномочий, по мнению А. Жеребцова, совершили судьи, имеющие стаж судебной работы до 3 - 5 лет (26%) и свыше 10 лет (34%). Квалификационными коллегиями по 203 материалам выявлены нарушения процессуальных и этических норм [9]. Следует признать, что исследования А. Жеребцова в настоящее время объективно являются устаревшими. Однако, более полные исследования по проблеме дисциплинарной ответственности судей в Российской Федерации или не проводились, или эта информация является закрытой.

Конституционно-правовой статус судьи как носителя судебной власти, действующей в системе разделения государственной власти самостоятельно и независимо, требует особого порядка лишения судьи его статуса, который предполагает объективное и беспристрастное рассмотрение данного вопроса компетентным органом, (но не ныне действующие квалификационные коллегии судей), который в своей деятельности неукоснительно соблюдает принципы независимости судей и невмешательства в судебную деятельность.

Вопрос дисциплинарной ответственности судей является исключительно важным с точки зрения эффективности и жизнеспособности судебной системы России. Он лежит в точке пересечения таких сложных и разноплановых аспектов судебной реформы, как независимость судей, защита законных прав и свобод граждан, создание единого правового пространства страны, создание стабильного правопорядка, укрепление управляемости в государстве, а также формирование высоких моральных принципов и правовой культуры самого судейского корпуса.

По справедливому утверждению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина важнейшим условием обеспечения реальной независимости судей возможно установление иных, помимо существующих, видов дисциплинарных взысканий, таких как понижение квалификационного класса судьи, лишение премии или понижение зарплаты на какой-то период; а также вынесение решения о привлечении к дисциплинарной ответственности без наложения конкретного взыскания - здесь дисциплинирующим фактором будет само привлечение к дисциплинарной ответственности - и др., в том числе с учетом аналогичного опыта других стран на основе критического анализа их эффективности. При этом крайняя мера - досрочное прекращение полномочий судьи - должна применяться только в случае рецидивов, после применения других мер ответственности, если они не возымели должного воздействия [10].

Меры дисциплинарной ответственности судей являются наиболее употребительным средством от правонарушений процессуального характера, не связанных с вынесением неправосудных судебных актов. Очень часто меры данного вида ответственности являются единственным средством противодействия противоправному бездействию судей.

В федеральном законе должны быть прямо указаны нарушения, влекущие прекращение статуса судьи. Это позволит исключить избирательное применение данной меры наказания в отношении тех судей, которые действуют независимо от чьих-то властных указаний, в соответствии с законом и личным убеждением. В то же время эта норма позволит судейскому корпусу безболезненно освобождаться от лиц, которые трактуют свою независимость как независимость от закона. Важно, чтобы заработал реальный правовой механизм, который бы предусматривал юридическую ответственность за давление на суд или попытки навязать арбитру свою волю - независимо от охранного депутатского, судейского или правительственного статуса.

По мнению Т. Г. Морщаковой «статья 12.1 плоха тем, что за любое нарушение кодекса этики она предусматривает юридические последствия. Сейчас, что бы судья ни совершил, его могут выгнать. Расширенный перечень возможных дисциплинарных взысканий должен помочь сделать ответственность более индивидуализированной и ограничить произвол».

Как справедливо полагает Т. Морщакова « решение такого достаточно частного вопроса без системного подхода к выявлению всех проблем, являющихся причиной действительно жуткой зависимости судей, ничего не изменит. Потому что не решены вопросы подбора и подготовки судей, не разделены органы, оценивающие конкурсантов на эти должности и лишающие судейского статуса. Не рассматривается проблема сокращения полномочий председателей судов, которые не должны инициировать дисциплинарную ответственность - для этого есть другие субъекты. Необходим комплекс мер по совершенствованию системы дисциплинарной ответственности судей. Во-первых, нужно отделить элементы нравственного поведения от таких, за которые может быть назначена юридическая санкция. Наверное, не следует исключать из судейского корпуса за семейные неурядицы. Во-вторых, действительно, необходим более дифференцированный перечень дисциплинарных взысканий. В-третьих, привлечение к дисциплинарной ответственности, и на этом настаивает международное сообщество, должно осуществляться органом независимым, в том числе и от судебной бюрократии. Дисциплинарное судебное присутствие (образованное 09 ноября 2009 года – прим авт.) не может считаться таким органом, поскольку в него входят судьи, работающие в других ветвях судебной же власти. И в своих судах они продолжают находиться под прессом начальства. Более адекватна отдельная юрисдикция, где судьи, имея высокий статус, будут в то же время абсолютно независимы и не подвластны тем, кто руководит судебной системой. Дисциплинарные суды по вопросам судейской службы, существующие в других странах, например, в Германии, рассматривают исключительно дела о судейском персонале.

И, наконец, в четвертых, нельзя привлекать судью к ответственности за существо решения по делу. То есть за то, как он дело разрешил, сколько у него отмененных решений и т.д. Если у судьи недостаточная квалификация, виноваты те, кто его назначает» [11].

25 ноября 2010 года в Госдуму РФ поступил законопроект о дифференциации дисциплинарного взыскания судей и уточнении оснований их применения. Документ предполагает введение новых мер личной ответственности судей, таких как выговор, временное отстранение от дела, понижение в квалификационном классе [12]. Однако до настоящего времени закон не принят, а значит говорить о реальной независимости судей рано.

Литература

1. Всеобщая Декларация прав человека // Российская газета, 10 декабря 1998. N 235.

2. Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. 2-е изд. Доп. СПб. 2004. С. 146.

3. Афанасьев С.Ф. Право на справедливое судебное разбирательство: общая характеристика и его реализация в российском гражданском судопроизводстве. Саратов. 2009. Мархит П.М. Закон и справедливость: проблемы соотношения в деятельности судебной власти // Вторые всероссийские Державинские чтения (Москва, 9-10 ноября 2006 г.): сб. ст. в 8 кн. К.1: Проблемы теории и истории государства и права / отв. Ред. М.М. Рассолов. М. 2007. С. 241 – 244.

4. Нерсесянц В.С. Философия права. М. 1997. Инфра-М-Норма, С. 28.

5. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Кудла против Польши» жалоба N 30210/96, ECHR 2000-XI, з 158.; Постановление Европейского Суда по правам человека от 24 февраля 2005 года «Гасан против (Gasan) Российской Федерации» (жалоба № 43402 /02 (Первая секция) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. № 9. 2005. Постановление Европейского Суда по правам человека от 24 марта 2005 года «Бабурин (Baburin) против Российской Федерации» (жалоба № 55520/00).

6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1. и 12.1. Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и статей 21, 22 и 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой» от 28 февраля 2008 г. № 3-П // Собрание Законодательства РФ 2008. № 10. Ст. 976.

7. Постановление Конституционный Суд «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В.Богданова, А.Б.Зернова, С.И.Кальянова и Н.В.Труханова» от 25 января 2001 года № 1-П // Собрание Законодательства РФ. 2001. N 7. Ст. 700.

8. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности» от 31 мая 2007 года № 27 (с изм. на 20.05.2010 г.) [Электронный ресурс] // http://www.supcourt.ru/Show_pdf.php?Id=7248

9. Жеребцов А. Соблюдение кодекса чести - обязанность судьи // Российская юстиция, 2000. № 5.

10. Российский судья. 2009. N 1. С. 23.

11. Российская газета. Официальный сайт [Электронный ресурс] // http://www.rg.ru/2010/11/25/spory.html (Тамара Гавриловна Морщакова - экс-судья Конституционного Суда РФ и член Совета по правам человека при Президенте РФ).

12. Российская газета. Официальный сайт [Электронный ресурс] // http://www.rg.ru/2010/11/25/spory.html