Кушенова М.Ш.

Кызылординский государственный университет им.Коркыт-Ата

Правовые аспекты использования земельных ресурсов в Казахстане

 

Природные ресурсы, вовлеченные в процесс общественного производства, в конечном итоге входят в качестве составной части в производительные силы общества.

При вовлечении в производство, природные ресурсы становятся носителями производственных отношений. В рамках этих отношений они функционируют как фактор производства. В качестве фактора производства, природные ресурсы наделяются определенными общественными свойствами.

Ближайшим следствием ограниченности природных ресурсов является конкуренция не только между отдельными людьми, но и между альтернативными целями использования ресурсов. Ведь почти все природные ресурсы могут быть использованы для удовлетворения самых разнообразных нужд. Ограниченность природных ресурсов и проблема их оптимального использования порождает конкуренцию, которая является наиболее эффективным инструментом наилучшего распределения наличных ресурсов посредством механизма ценообразования. Перегибами конкурентных отношений является то, что в некоторых случаях не учитываются интересы всего общества, для этого необходимо вмешательство общества, чтобы заставить ее работать во благо всех людей.

Современный этап развития экономики любой страны характеризуется усиленным вниманием к обеспеченности природными ресурсами и поиском наиболее рациональных путей их использования. При этом изучение и анализ использования естественных ресурсов определяется необходимостью перехода от стихийного использования к научно-обоснованной оценке запасов и возобновляемости ресурсов. Особое место среди природных ресурсов занимает земля. Она обладает всеми особенностями и закономерностями, которые присущи ресурсам в системе макроэкономического кругооборота, включая диверсификацию собственности и товарно-денежное обращение. Но вместе с тем, имея специфические черты, земля как элемент общественных ресурсов проявляет уникальные закономерности в зависимости от условий и целей экономического развития общества.

На разных этапах исторического развития общества те или иные ресурсы природы имели и имеют различную ценность. Так, на начальных этапах развития и становления человеческого бытия, большую ценность представлял поверхностный слой земли – почва, которую можно было использовать для возделывания сельскохозяйственных культур. На последующих этапах, особенно в век научно-технической революции, доминирующее положение в ценностном отношении приобретают минерально-сырьевые ресурсы. Земля в любом случае является фундаментальной основой хозяйствования, т.е. выступает как непосредственный фактор производства, а также используется для размещения средств производства, производительных сил, жилых зданий. Отсюда следует, что земля является не только биологической или экономической, но и экономико-географической категорией.

Экономическая роль земли в развитии различных отраслей материального производства неодинакова. В настоящее время в республике выделяют следующие категории земель, различающиеся по хозяйственному назначению:

-земли сельскохозяйственного назначения;

-земли населенных пунктов;

-земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения;

-земли особо охраняемых природных территорий, земли оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;

-земли лесного фонда;

-земли водного фонда;

-земли запаса.

Хотя вовлечение земельных ресурсов в хозяйственное использование влечет эксплуатацию их по законам общественного воспроизводства, земля как средство производства, имеет свои специфические особенности, которые во многом зависят от ее природных свойств, особенно по сравнению с искусственно созданными средствами производства.

Понимание этих особенностей и их использование при организации сельскохозяйственного производства имеют ключевое теоретическое и практическое значение. По сути, это позволяет наиболее рациональным образом адаптировать один из наиболее ценных и масштабных окружающих человека ресурсов к вовлечению его в бизнес, в многолетний цикл общественного производства. С данной позиции следует различать два подхода к определению особенностей земли, обусловливающих и дополняющих друг друга. Это абсолютные особенности ее как элемента природной среды и относительные – как приложения труда, т.е. элемента процесса воспроизводства.

В практике хозяйствования имеют место также и такие явления, как образование дефицита питательных веществ в почве вследствие преобладания их выноса над восстановлением. При этом некоторая часть земель все-таки забрасывается, бездействует. И в этом случае происходит уменьшение их потребительной стоимости, которая оборачивается для народного хозяйства определенной потерей в форме недобора продукции.

Эти явления характеризуют существование, правда, в своеобразной форме физического износа как средства производства и орудия труда с производственно-технической стороны.

Явления своеобразного износа земли связаны с рядом объективных и субъективных факторов – недостаточным уровнем развития технической базы сельского хозяйства, отсутствием внедрения в производство разработанных для всех почвенно-климатических зон научно обоснованных систем земледелия. В этом случае потеря для общества агрономических свойств почвы, ее плодородия означает потерю значительной части национального богатства.

Определенный интерес также представляет высказывания некоторых экономистов о применяемости к земле категории морального износа. На первый взгляд кажется, что в данном случае нет никаких оснований для раздумий, поскольку в экономической литературе моральный износ рассматривается с точки зрения изменения и утрачивания ими первоначальной стоимости в процессе НТП и необходимости замены их более совершенными единицами такого же рода. Но земельные участки, как известно, с одними производительными свойствами не могут быть заменены другими, вследствие их пространственной ограниченности.

Здесь необходимо учитывать ее специфические  особенности, поскольку речь идет о потере частичной потребительной стоимости земли на отдельных участках по сравнению с другими, где производительные свойства улучшены. По существу, на практике эта часть морального износа применительно к земле довольно широко учитывается при сравнении, анализе различных результатов продуктивности земли, эффективности ее использования в хозяйствах, расположенных в одинаковых условиях. Как обычно, проявление морального износа земли связано с различным уровнем культуры земледелия, внедрением научной системы земледелия и производства, применением более прогрессивной технологии отдельными хозяйствами и т.д.

Как известно, изменение потребительной стоимости земли происходит на современном этапе под влиянием совершенствования сельскохозяйственных машин, применения новых видов удобрений и достижений агробиологической науки, поэтому моральный износ земли может рассматриваться только с учетом и в составе совокупной потребительной стоимости всех применяемых в земледелии средств производства и ее влияния на уровень общественной полезности земли.

Общественная полезность земли может быть выражена целой системой показателей: качественных – с учетом ее агрономических свойств, определяющих ее способность воспринимать различные технологические приемы обработки. Ведущее значение в определении общественной потребительной стоимости земли занимают экономические показатели, определяющие ее способность совместно с трудом производить потребительные стоимости, быть источником материальных благ, необходимых для жизни людей, а также ее способность сберегать, экономить, облегчать, повышать производительность труда. Экономические показатели общественной потребительной стоимости тесно связаны с социальными, состоящими в ее способности экономить труд, который затрачивается обществом на производство материальных благ. Кроме того, на современном этапе возрастает значение еще одной социальной функции земли, определяющей ее общественную потребительную стоимость – создавать условия для улучшения природной среды обитания человека.

Наиболее точным выражением критерия морального износа является «уровень производительно, достигнутый при их использовании».

Уровень производительности труда в земледелии зависит от многих факторов, в т.ч. и от плодородия земель, эффективности их использования, наличия усовершенствованной техники, удобрений и т.д. Уровень производительности труда, достигнутый при одинаковых почвенно-климатических условиях большинством хозяйств, использующих землю для получения однородной продукции, является основой для определения морального износа земельных участков.

Важным средством преодоления морального износа земельных участков является повышение культуры земледелия, осуществление их коренных улучшений. Тщательный учет как морального, так и физического износа земель – важное условие повышения экономического плодородия почвы и эффективности сельскохозяйственного производства.

В связи  этим в современных условиях развития всех отраслей материального производства, в т.ч. и в сельском хозяйстве, возрастает значение землесберегающих факторов. Это означает, что дальнейший процесс расширения производства в значительной мере связан с более рациональным использованием земельных ресурсов, с более интенсивным и эффективным использованием полезных производительных свойств земли во всех отраслях производства.

В целостной системе природных ресурсов земельные рассматриваются как составная ее часть, различающаяся по природно-историческим признакам. Это земли, которые систематически используются или могут быть использованы для конкретных хозяйственных целей. Почва по отношению к человеческому обществу имеет двойственную природу: с одной стороны, это физическая среда, жизненное пространство существования людей, а с другой – это основное средство сельхозпроизводства, относящееся к категории невозобновимых природных ресурсов. Но в отличие от других элементов природных ресурсов, земельные ресурсы включают в себя наиболее сложный комплекс компонентов естественного ландшафта и представляют собой, специфическое сочетание почв, рельефа, климата, воды, растительного и животного мира. Функциональные особенности использования земельных ресурсов определяет их место среди природных ресурсов.  Отличительные и принципиальные черты земельных ресурсов, в свою очередь, обусловливают основные направления в изучении экономических аспектов экономической и хозяйственной деятельности на земле. Они являются исходной материальной основой благосостояния членов общества (собственность на землю, земельная рента, система землепользования), пространственным базисом для размещения производственных сил и расселения людей, основой для протекания процессов воспроизводства всех факторов экономического роста: трудовых, материально-технических и природных. Земельные ресурсы представляют собой особый объект общественных отношений, подлежащих специальному правовому регулированию. Необходимость сохранения земли как основы жизнедеятельности человеческого общества определяет специфику как при реализации субъективных вещных прав на землю, так и в деятельности соответствующих органов государства по распределению, использованию, учету и охране земель.

В этом направлении Республика Казахстан в 1997 году ратифицировала Конвенцию ООН по борьбе с опустыниванием. Национальная программа действий (НПД) по борьбе с опустыниванием является главным инструментом реализации этой Конвенции. Правительство Республики Казахстан приняло НПД в 1997 году,  однако по ряду причин реализация КБО проходила медленно.  В 2002г. была разработана новая НПД, которая имеет более действенную направленность и особо подчеркивает необходимость повышение уровня координации и межсекторальной интеграции. В ней также подчеркнуто значение активного вовлечения в процесс реализации неправительственных организаций  и других элементов гражданского общества. Она включает План действий по реализации НПД, где перечислен ряд мероприятий для реализации в период  2002 – 2011гг. 

Сегодня наряду с непосредственными шагами по борьбе с опустыниванием, которые смогли бы остановить поступательное движение пустынь, важной и долговременной задачей является контроль и управление некоторыми процессами образования самого опустынивания.

В последние десятилетия вследствие экономической деятельности стран с засушливым климатом и их все большей интеграции в международную систему наблюдалось усиление социальных причин опустынивания. Это означает, что с помощью только местных решений, без учета международной динамики, урегулировать эту проблему не удастся. Проблема опустынивания, вовлекшая в свою орбиту страны различных континентов, привлекла внимание и усилия многих стран мира, по географическому положению далеких от аридных условий. Это подтверждает идею о том, что улучшение ситуации, сложившейся в пустынных областях планеты можно изменить с помощью объединенных международных усилий.

Различные социально-экономические причины опустынивания взаимосвязаны. Поэтому предварительным условием любой эффективной деятельности являются четкое определение и оценка всех их взаимных связей. Прежде всего необходимо остановить обезлесение и ускорить лесовосстановление, избежать дальнейшего выбивания пастбищ, регенерировать засушливые земли, сократить масштабы монокультурного хозяйства и обеспечить альтернативу местным пагубным видам деятельности, которые направлены на удовлетворение основных потребностей в продовольствии, топливной древесине, водоснабжении, медицинских услугах и жилье.

Опустынивание занимает центральное место в комплексе проблем развития многих стран. Оно ставит под угрозу весь процесс развития, и в то же время замедление темпов развития препятствует принятию каких-либо мер против опустынивания. Между тем такие меры могут иметь успех лишь в том случае, если они станут составной частью плана и стратегии всеобъемлющего развития.

Компания по устранению причин опустынивания и восстановления деградировавших районов является длительным процессом, требующим регулярного притока ресурсов, направленных на осуществление мер, которые могут принести положительные результаты лишь в долгосрочной перспективе. Такой долгосрочный характер борьбы с опустыниванием требует не только технической помощи, но и международного сотрудничества заинтересованных стран, национальных правительств и международных учреждений. Однако следует иметь представление о том, что такая международная, более централизованная политика окажется эффективной лишь в том случае, если она будет основываться на учете местных возможностей и на понимании данной проблемы.

Реальная угроза глобальной деградации земель и, в целом, нарушения устойчивости биосферы вызвала обоснованную тревогу мирового сообщества и привела к пониманию необходимости согласованных и скоординированных действий государств и широких слоев населения на межгосударственном уровне по предотвращению разрушения земель и смягчению последствий засух и деградации почв. В этом отношении Казахстан как государство, в котором более половины всей площади государства подвержено процессам опустынивания, только начинает борьбу с ней. 

Республика Казахстан  является огромной по площади страной. Резкая континентальность и засушливость климата, развитие на огромной равнинной части степных и пустынных ландшафтов характерная ее черта. Около 45,5% территории занято степными и 50% пустынными просторами, экосистемы которых весьма уязвимы к антропогенному воздействию, легко дестабилизируются и обладают слабой самовозобновляющейся способностью. Это является одним из главных природных предпосылок опустынивания при экстенсивной хозяйственной деятельности.

Развитию опустынивания в республике способствовали интенсивное освоение земель, чрезмерная их эксплуатация, низкий уровень культуры сельскохозяйственного пользования и превентивных природоохранных мер при крайне незначительной площади природных резерватов, приведшие к деградации растительного покрова, истощению пахотных земель, изменениям водного режима почв и эрозии. Усугубляет эти процессы тренд климата в сторону потепления, показатели которого в степном и пустынном Казахстане выше среднеглобального в два раза.

Процесс опустынивания, включающий деградацию почвенного и растительного покрова, проявляется практически во всех природных зонах республики. В основе опустынивания в Казахстане лежат экстенсивные технологии землепользования, отсутствие действенного государственного контроля над использованием и охраной земельных ресурсов. Среди ведущих факторов, обусловливающих процесс опустынивания, прямодействующие – климатические и гидрологические, косвенно-действующие –многостороннее воздействие человека, в том числе связанное с социально-экономическими преобразованиями, непосредственным освоением почвенно-растительных ресурсов и ресурсов недр. Основные причины деградации почвы и, как следствие, опустынивания -  засухи; перевыпас; засорение пастбищ ядовитыми растениями; заготовка древесины; выкорчевка кормовых полукустарничков; ненормированная заготовка кормов; интенсивное богарное земледелие; неправильная ирригация; зарегулирование стока рек; истощение водных ресурсов; промышленное, коммунально-бытовое, сельскохозяйственное загрязнение земель.

Для Казахстана характерно совпадение неблагоприятных воздействий: природных и антропогенных, вызывающих ускорение темпов и расширение областей развития процессов опустынивания. В настоящее время процессы опустынивания протекают во всех административных районах Казахстана, и наблюдается тенденция к их ускорению. Из 272,5 млн.га территории республики опустыниванию подвержено 179,9 млн.га или 66% земель.

Такая ситуация с состоянием земельных ресурсов в Казахстане, объективно является следствием общей неблагоприятной социально-экономической обстановки и политики землепользования предыдущих лет. Мировой опыт показывает, что невозможно обеспечить устойчивое экономическое развитие общества за счет разрушения природной среды и истощения природных ресурсов, как и не сохранить необходимое качество окружающей среды без сильной экономики.

Одним из ключевых факторов, влияющих на проблему опустынивания являются экономическое и социальное развитие населения, поскольку причиной ухудшения состояния окружающей среды, истощения природных ресурсов может быть как недостаточное экономическое развитие, так и чрезмерный экономический рост. Казахстан является крупным экспортером нефти, обладает огромными запасами энергетических и рудных минеральных ресурсов. Ключевую роль в промышленном секторе играет горноперерабатывающие отрасли, в сельском хозяйстве - выращивание зерновых культур. Экономические показатели развития, в том числе производство валового внутреннего продукта, имеют устойчивую тенденцию к росту. Положительные тенденции развития производственного и финансового секторов экономики должны быть направлены на осуществление комплекса мер по поддержке социальных программ, т.к. два фактора – бедность сельского населения и перенаселенность, как правило, выступающие вместе, - приводят к чрезмерной нагрузке на продуктивные природные системы: уменьшение площадей пастбищ и деградации их качества вследствие чрезмерного выпаса; потере продуктивных земель в результате неправильного обращения с землей. С другой стороны экономический рост как таковой зачастую также приводит к деградации земельных ресурсов.

Расположенные в Казахстане значительные просторы естественных пастбищных угодий, с пахотнопригодными почвами ограниченного использования, следует отнести к стратегическому резервному земельному фонду человечества. Поэтому перед Казахстаном стоит вопрос о проведении превентивных мер для предотвращения  дальнейшей деградации земель и проведении мероприятий по восстановлению и дальнейшему рациональному использованию природных ресурсов страны, в том числе земельных. В этом направлении необходимо установить нормативно-правовую базу защиты земель от деградации. Первым государственным документом по устойчивому развитию, принятым в РК, стала Концепция экологической безопасности (1996г). В соответствии с Концепцией экологическая безопасность является естественно-исторической основой и составной частью национальной безопасности РК и определяется мерой защищенности личности, общества и государства от последствий чрезмерного антропогенного воздействия на окружающую среду, а также стихийных  действий.

В унисон Концепции в стране были приняты ряд основополагающих актов по обеспечению экологической безопасности страны. Среди них Экологический Кодекс РК, Земельный Кодекс РК, Закон РК «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях», «О недрах и недропользовании» и др. Эти акты по-новому регулируют природоохранительные отношения в республике. Кроме того, впервые экологическая безопасность признана одной их фундаментальных компонентов национальной безопасности страны.

В республике созданы институциональные основы для рыночного землепользования и охраны земельных ресурсов. Земельное законодательство включает 66 нормативно-правовых актов. Помимо законов и подзаконных актов прямого действия интересы в области земельных отношений и защиты земель от деградации осуществляется посредством законодательства о недрах и континентальном шельфе, об охране окружающей среды, водным, лесным законодательством и т.д.

При этом, национальное землеохранное законодательство показало недостаточность или несостоятельность правовых мер в области управления и контроля. Это связано с тем, что законы носят общий характер, что не позволяет в дальнейшем использовать их в конкретных ситуациях: за большинством нарушения землеохранного законодательства не обозначена ответственность за их невыполнение, отсутствует законодательно закрепленное разграничение полномочий и ответственности органов власти и управления, что ведет к несогласованности принимаемых решений в области использования ресурсов и обеспечения экологической безопасности, безответственным действиям в распоряжении земельными ресурсами и их фактическому хищническому использованию.

Законодательству в сфере охраны земельных ресурсов присущи те же недостатки, которые характерны для всей законодательной базы республики: отсутствие законов прямого действия, неразвитость в законодательстве экономических инструментов для их реализации, декларативность и безадресность.

Основным комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в сфере всей природной среды и определяющим государственную стратегию в этом направлении, является Экологический Кодекс РК, который представляет кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей среды и должен урегулировать не только природоохранные проблемы, но и скорректировать все законы, касающиеся природопользования. ЭК РК может более подробно и комплексно решить все проблемы охраны окружающей среды.

Правовая охрана земель регламентирована также Земельным Кодексом РК.

Земельное законодательство РК остается центральным звеном при решении проблем экологической безопасности. Охрана земель на законодательном уровне означает установление прав и обязанностей по отношению к земле как природному объекту и природному ресурсу органов государственной власти РК, собственников, землепользователей, арендаторов путем запретов и дозволений, поощрений и наказаний. Если охрану земель рассматривать как правовой институт, то необходимо признать, что он относится в первую очередь к природоохранному законодательству. Именно с этой позиции правовая охрана земель обеспечивает экологическую безопасность. К земельному же законодательству этот правовой институт относится только той частью землеоохранительных юридических мер, которые касаются прав и обязанностей участников земельных отношений.

Исходя из конституционных основ, ЗК РК основными принципами земельного законодательства устанавливает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость территории РК; сохранение земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности народа РК; охрану и рациональное использование земель; обеспечение экологической безопасности; целевое использование земель; приоритет земель сельскохозяйственного назначения; обеспечение информацией о состоянии земель и ее доступности; государственной поддержки мероприятий по использованию и охране земель; предотвращение нанесения ущерба земле или устранение его последствий; платность использования земли.

С целью правового регулирования отношений, связанных с охраной земель как природного и экономического ресурса государства, в ЗК РК присутствует глава 17 «Охрана земель». Статья 139 «Цели и задачи охраны земель» охрану земель характеризуют как систему правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий, направленных на охрану земли как части окружающей среды, рациональное использование земель, предотвращение необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного оборота, а также на восстановление и повышение плодородия почв. Рациональное использование означает использование земли строго по целевому назначению в сельском и лесном хозяйствах с проведением агротехнических мероприятий по повышению плодородия почвы.

Далее в статье озвучены цели охраны земель, такие как:

-предотвращение деградации и нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности путем стимулирования экологически безопасных технологий производства и проведения лесомелиоративных, мелиоративных и других мероприятий;

-обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации или нарушению;

-внедрение в практику экологических нормативов оптимального землепользования.

Как видим, в статье дается только общее толкование понятия «охраны земель» и ее целей, а задачи как таковые не предоставлены. В то же время нормы статьи носят декларативный характер, что недопустимо для постановки целей охраны земель.

Статья 140 этой же главы включает требования о проведении мероприятий по охране земель адресованные в первую очередь собственникам земель, землепользователям и порождает у них ряд обязанностей, таких как:

1)защиты земель от истощения и опустынивания, водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивание, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, химическими, биологическими, радиоактивными и другими вредными веществами, от других процессов разрушения;

2) защиты от заражения сельскохозяйственных земель карантинными вредителями и болезнями растений, от зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем, от иных видов ухудшения состояния земель;

3) рекультивации нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств земли и своевременное вовлечение ее в хозяйственный оборот;

4) снятия, сохранения и использования плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Таким образом, статья содержит просто перечень нарушений, от которых необходимо охранять земли, включив его в содержание охраны земель. Предусмотренные мероприятия направлены на предотвращение естественно возникающих и искусственно вызываемых процессов, ухудшающих состояние земель, а также на восстановление и повышение плодородия почв.

Все вышеизложенное является предметом для осуществления государственного мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного контроля, а в случаях установления земельных нарушений – предметом для привлечения виновных лиц к ответственности.

Вопросам охраны земельных ресурсов посвящена также ст.93 ЗК РК, в которой говорится, что если использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, равно как не в соответствии с целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельхозземель, либо значительному ухудшению экологической обстановки, он может быть изъят у собственника и землепользователя.

Эта идея находит свое подтверждение и в Законе РК  «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», где в ст.11 указано: «Крестьянское хозяйство обязано использовать предоставленную землю в соответствии с целевым назначением, не допускать снижения плодородия почвы, применять природоохранные технологии производства сельхозпродукции и осуществлять комплекс мероприятий по охране земель».

Таким образом, можно заметить, что в части создания нормативно-правовой базы в области охраны земельных ресурсов за последние годы был принят ряд законодательных  и нормативных актов, многие документы были отменены, вносились изменения в ранее принятые акты и необходимая база, хотя окончательно не создана, но, по крайне мере, активно формируется.

Обеспечение охраны земельных ресурсов и реализация конституционных прав граждан РК на здоровую окружающую среду – вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе совершенствования казахстанского землеохранного законодательства.

По своей значимости, важности и характеру проблем вопрос правовой охраны земельных ресурсов является фундаментальным. Ибо, от того, насколько верно отражают правовые нормы основополагающие принципы пользования и охраны земельных ресурсов, насколько они определяют развитие, возникающих в этой области общественных отношений в значительной мере зависит прогресс общества в целом, благосостояние нынешних и будущих поколений.

Период перехода РК к рыночным отношениям характеризуется потребительским отношением к земельным ресурсам, нерациональным использованием этим невосполнимым, исчерпаемым природным ресурсом, что привело к резкому ухудшению экологической ситуации в стране и что придает проблемам рационального использования и охраны земельных ресурсов особую остроту и актуальность.

Поэтому модель развития экономики должна включать в себя экологические приоритеты, которые  следует равномерно сочетать с экономическими возможностями государства. Государство должно отточить механизм воздействия на всех субъектов правоотношений, чтобы обязательно в приоритет ставились интересы защиты и рационального использования природных ресурсов, в т.ч. и земельных, а не любые другие.

Постоянная реорганизация контрольных органов, в том числе землеохранных учреждений послужило причиной тому, что механизм охраны земельных ресурсов в настоящее время все еще плохо регулирует хозяйственную и иную эколого-вредную деятельность. Министерства и ведомства оказались слабыми в своем главном назначении обеспечении реализации законов. Дав широкую дорогу коммерческой и предпринимательской деятельности, государство выстроило малоэффективный правозащитный механизм против правонарушителей, наносящих повсеместный ущерб земле.

Сейчас возникают проблемы построения демократических механизмов охраны земель, что требует усиления контрольных функций и меры ответственности за экологические правонарушения, поиска оптимальных механизмов защиты земельных ресурсов.

Экологический правопорядок может быть достигнут лишь при развитой правовой базе, поэтому проблема правовой защиты земель всегда требует пристального изучения и совершенствования.

Однако не следует переоценивать значение административного воздействия. Изменения в экономической организации общества требуют применения экономических методов управления под контролем и при поддержке государства. Дискуссии по поводу средств снижения нагрузки на земли от деятельности по землепользованию разделились на две позиции. Одни считают, что любая строгая редакция закона, любой широкий контроль, направленный на устранение неисполнения имеющихся законов и предписаний, создаст условия для уменьшения риска для человека и окружающей среды. Однако, современная система управления в РК характеризуется возможностью использования более эффективного финансово-экономического потенциала управления. Экономическое или косвенное  воздействие – это, прежде всего механизмы, позволяющие государству стимулировать поведение природопользователей направлять свою деятельность на достижение рациональности использования земельных ресурсов и их защиты. В мировой практике к косвенному воздействию относят налоговую, платежную, штрафную, антимонопольную и кредитную политики.

Существует необходимость совершенствование природоохранных платежей через Налоговый Кодекс РК. При этом  плата за земельные ресурсы должна формироваться на основе экономических оценок. Существуют многочисленные разработки по экономической оценке земельных ресурсов, которые требуют их пересмотра и выбора научно обоснованных и наиболее эффективных методик с дальнейшим использованием их в механизме экономического стимулирования рационального использования земельных ресурсов и их охраны.

Кроме того, поддержание минимально необходимого уровня экологической безопасности на локальном уровне должно происходить за счет использования платежей или налогов за загрязнение, и штрафов за превышение установленных нормативов загрязнения; развития поощрительных мер, дотаций и субсидий предприятиям, сокращающим выбросы; налоговых льгот на природоохранные инвестиции, льготных кредитов под сооружение природоохранных  объектов, специальных налогов на «грязную» продукцию иди надбавок к оптовым ценам на «чистую». Интересной и перспективной может быть введение экологической ренты, в основу которой могут быть положены расчеты ущерба, нанесенного земле.

Одним из эффективных экономических внебюджетных рычагов механизма обеспечения экологической безопасности страны является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную, контролирующую, социальную, компенсационную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территории и населения от угроз его жизненно важным интересам.

В западной практике известны случаи эффективного применения средств морального давления для достижения экологически приемлемого результата в природопользовании, когда только принятие решения об обязательной маркировке своей продукции метками как «экологически чистый» и «экологически безопасный» вынуждало  производителей реализовывать дорогостоящие проекты по внедрению в производство малоотходных и безопасных технологий. В РК зарубежные направления экономического и морального ресурса управления представлены далеко не полно. Следовательно, экономический ресурс, как и административный, сам нуждается в правовом обеспечении,  что предполагает необходимость поиска новых форм развития законодательства и укрепления управления для продвижения в цели создания экологически и экономически приемлемой системы землепользования и охраны земель в РК.

Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулирования землепользования должны обеспечить:

разработку и включение в национальное законодательство законодательных актов, специально посвященных борьбе с опустыниванием и деградацией земель;

совершенствование землеохранного законодательства, системы экологических стандартов, норм и требований, регламентирующих экологически ориентированное землепользование;

законодательное закрепление форм участия общественных организаций и граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной земельных ресурсов;

создание экономических и финансовых механизмов рационального землепользования, реформирование системы платежей за землепользование;

целевое использование средств, предназначенных на воспроизводство земельных ресурсов;

четкое разграничение функций и координацию между органами, осуществляющими контроль в сфере землепользования и государственный земельный контроль;

единый подход к проведению государственного контроля, системе применения санкций к нарушителям законодательства о земельных ресурсах, а также социальные гарантии для государственных инспекторов;

создание системы информационного обеспечения осуществления государственного регулирования землепользования;

экономическое стимулирование средствами государственной налоговой, кредитной и ценовой политики ресурсосбережение, внедрение экологической техники и технологии.