Черкасская Г.В.

Ленинградский государственный университет имени А.С. Пушкина

Проблемы управления национальной системой

социальной защиты

Международная организация труда (МОТ) определяет сегодня социальную защиту как «защиту, которую общество обеспечивает своим членам посредством набора общественных мер от экономических и социальных бедствий, которые обусловлены прекращением или существенным снижением заработков в результате болезни, родов, производственных несчастных случаев, безработицы, инвалидности, старости и смерти; обеспечение медицинской помощи, обеспечение субсидий семьям с детьми». Таким образом, автоматически определяются виды (направления, отрасли) социальной защиты в соответствие с определенными случаями. В связи с такой позицией МОТ к традиционным направлениям СЗ относят здравоохранение, пенсионное страхование и обеспечение, страхование по безработице, семейные пособия, пособия и пенсии по инвалидности, а в последнее время – жилищные субсидии. С этой точки зрения логично представить национальную ССЗ как совокупность отдельных подсистем, позволяющих осуществлять собственно социальную защиту по отдельным основаниям, а именно: медицинского обслуживания (здравоохранения); социального страхования (обеспечения) – по старости, инвалидности, болезни, несчастному случаю, безработице и т. д., распространяемые в большинстве случаев на экономически активную часть населения; социальной помощи – выплаты и натуральные услуги малоимущим, инвалидам с детства, семьям с детьми и иным нуждающимся и нетрудоспособным (согласно специальным программам каждого государства).

По оценкам ISSA, общественной организации, курирующей в рамках ООН вопросы социальной безопасности и защиты, в начале ХХI века около 50% населения земного шара не имеет никакой социальной защиты, а для 80% уровень этой защиты недостаточен.

Основные проблемы существующих национальных (в рамках одной страны) систем социальной защиты (НССЗ), общие в мировом масштабе, ISSA обозначает следующим образом: охват социальной защитой работников и граждан (ISSA - недостаточен); уровень пособий (ISSA - недостаточен); финансовая устойчивость систем (ISSA – рост расходов, недостаток доходов); качество и эффективность управления (ISSA - недостаточное в самих системах).

На наш взгляд, во-первых, все перечисленные проблемы непосредственно являются проблемами именно управления в социальной сфере вообще, а, во-вторых, сущность и пути решения этих проблем в конкретных НССЗ принципиально различны. Эти различия становятся очевидны, если исходить из определенных критериев классификации НССЗ. В связи с этим, с нашей точки зрения, наиболее оптимальным представляется упорядочение систем социальной защиты (ССЗ) по уровням развития, исходя из критерия охвата населения от малых групп на принципах самозащиты и взаимной помощи до систем всеобщей защиты на принципах социального и личного страхования и обеспечения. Возможность достижения каждого уровня системы социальной защиты в конкретной стране определяется следующими показателями:

· степень осознания обществом своих социальных целей, а также взаимных прав и обязанностей общества, социальных групп и индивидов;

· научное и общественное осознание роли государства, в том числе в экономике;

· степень экономического развития конкретного государства и его место в мировой экономике;

· тип социально-трудовых и социально-общественных отношений (национальная идеология);

· национальные особенности института права и традиций предпринимательства;

· национальные особенности гендерных взаимоотношений.

Тогда общую классификацию систем социальной защиты целесообразно производить по следующим критериям: участие государства в организации социальной защиты; объекты СЗ (охват категорий населения, нуждающихся в СЗ); перечень социальных рисков (страховых случаев); комплексность (достаточность) принятых мер для обеспечения интеграции объекта защиты в сообщество; субъекты и организации социальной защиты и степень их взаимозависимости; виды, уровни и формы социальной защиты. Формы СЗ могут быть дифференцированы следующим образом: от самых простых – индивидуальной самозащиты, взаимопомощи и благотворительности, через защиту все более расширяющихся групп (родственных, территориальных, профессиональных, религиозных) до специально организованных институтов социальной защиты (страхования, обеспечения, помощи, обслуживания и др.), которые могут действовать и за рамками национального государства и общества. Системный характер СЗ, по нашему мнению, приобретает только при условии активного участия в ней государства как объективно наиболее значимого и ресурсообладающего субъекта защиты.

С точки зрения логики исторического развития и в соответствии с выделенными критериями можно выделить следующие уровни развития систем социальной защиты:

· локальная – предполагает законодательное установление одного или нескольких видов социальной защиты в отношении одной или нескольких немногочисленных категорий населения;

· частично упорядоченная – предполагает законодательное установление одного или нескольких видов социальной защиты в отношении базовых категорий населения (работников, в том числе бывших);

· общенациональная – предполагает законодательное установление нескольких видов социальной защиты в отношении базовых категорий населения и их реализацию в форме государственных систем здравоохранения, образования;

· межнациональная – предполагает законодательное установление одного или нескольких видов социальной защиты в отношении одной или нескольких категорий населения, распространяющихся на мигрантов (граждан других стран);

· наднациональная – предполагает законодательное установление на основе международного права или межгосударственных соглашений одного или нескольких видов социальной защиты в отношении населения (категорий населения) нескольких стран;

· всеобщая – распространяет единые правила, формы и виды социальной защиты населения вне зависимости от гражданства, вероисповедания и места нахождения.

Локальной можно признать законодательно установленную систему выплаты пенсий конкретным категориям населения (например, Франция, 1681 г. – введение режима пенсионного обеспечения для моряков, 1781 г. – для госслужащих, 1831 г. – военнослужащих) или поддержки бедных (например, Англия, 1573 г. – введение налога на содержание нищих и принятие Закона о бедных (обеспечение материальной помощью, орудиями труда, или размещение в работные дома), который послужил примером принятия подобных законов в других странах Европы), классические системы Бисмарка и Бэвериджа в их первоначальном состоянии относятся к частично упорядоченным, большинство развитых стран в настоящее время построили общенациональные системы социальной защиты. Возможность выплаты пенсии, заработанной в другой стране, мигрантам, – это предпосылка создания межнациональной системы социальной защиты. Единая система социальной защиты стран Евросоюза – это будущая наднациональная система. Глобализация мирового экономического хозяйства в идеале предусматривает создание всеобщей системы социальной защиты.

Тогда наиболее проблематичными в настоящее время с точки зрения охвата населения будут локальные и частично упорядоченные системы, а с точки зрения финансовой устойчивости – общенациональные.