Право./ Хозяйственное право

д.е.н. Юшин С.О., Брусенко М.А.

ННЦ «Інститут аграрної економіки» УААН

ПРОГРАМНО-НОРМАТИВНІ СКЛАДОВІ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ І НАГЛЯДУ З ДОТРИМАННЯ СУСПІЛЬНИХ ІНТЕРЕСІВ ЩОДО АГРАРНОГО СЕКТОРА ЕКОНОМІКИ

На сьогодні Україна оволодіває власницькими засадами свого розвитку. Якщо в СРСР діяло дві форми власності – загальнодержавна (загальнонародна) та колгоспно-кооперативна (на основі націоналізованої землі), то в Україні нині діє державна, комунальна та приватна форми власності. Нагадаємо, що Гегель вбачав у власності вісь, навколо якої обертається усе законодавство. Безумовно, Історія цивілізації незаперечно довела, що гранична деперсоніфікація власності, як і її гранична персоніфікація, є фактором гальмування розвитку. Аристотель розглядав власність як засіб активної (вмотивованої) діяльності людини, яка не бажає вкладати зусилля у ті об’єкти, які їй не належать. Проте усьому ж є міра.

Ще із стародавніх часів питання гармонізації суспільного та приватного інтересів мали пріоритет у побудові держави. Геродот наводить приклад, що цар Амасис у Єгипті (датується ще за 15 тис. років до н.е.) видав постанову: кожен єгиптянин повинен щорічно об’являти правителю місцевості свій дохід; а той, хто цього не зробить і не зможе вказати ніяких законних доходів, тому загрожувала смертна кара. Так, § 6 законів Хаммурапі (ХХІ ст. до н.е.) вказує, якщо людина вкрала майно бога чи палаца, то ця людина має бути вбита; а також той, хто прийняв з його рук крадене, має бути вбитим. § 55: якщо людина відкрила свій арик для зрошення, але була безгосподарна, і вода затопила поле сусідів її, то вона повинна відміряти зерно у відповідності з врожаєм його сусідів. § 233: якщо будівельник побудував людині дом і роботу свою не закріпив, і стіна зруйнувалася, то цей будівельник повинен укріпити стіну за власний рахунок. Жорсткі принципи селекції (порядних, працьовитих і чесних) запроваджував й Старий Заповіт, де наголошується: ні вправо, ні вліво, – а куди цар сказав. Саме так у Історії формувалася генерація відповідальних громадян.

До чого доводять неузгодженості у розподілі власності, розповідає Гомер у своїй Іліаді. Конфлікт, який виник між Агамемноном та Ахіллесом через такі неузгодженості призвів до їх спільних великих військових втрат. Для Ахіллеса було неприйнятним те, що розподіл трофеїв здійснювався без врахування того внеску, який зробив кожен воїн. Тобто він органічно не сприймав принципа (за класифікацією Аристотеля) «рівності за кількістю» (комуністичне домінування суспільного начала), був адептом принципа «рівності за якістю» (приватницьке домінування індивідуального начала). За Гомером, гранична меркантильність і граничний героїзм позитивні тільки тому, що вони дають нащадкам яскравий приклад переваг поміркованості і наявності одного центру керування: немає у багатовладарюванні блага – нехай буде єдиним владарюючий. Тобто саму ідею держави не слід змішувати з ідеєю власності. Вісь – це лише частина механізму.

Платон дійшов висновку, що державу створюють наші спільні потреби, де першою потребою він називає добування їжі для існування і життя. Чільним критерієм досконалості держави він бачив приведення їх у стан, коли кожний (громадянин, суб’єкт господарювання тощо) займається чим-небудь з того, що потрібно саме цій державі, і до того ж тим, до чого він за своїми природними здібностями більше усього здатен. Звичайно, такий стан речей – це ідеал, який, стверджують філософи, є якістю нескінченності, куди не сягає мета людська.

З певної точки зору, взірцем еволюції державності (особливо у частині формування правових засад відносин власності і владних повноважень) є саме Римська імперія, де цивілізація відпрацьовувала принципову модель власного існування. Звичайно, дикуном виглядає Нерон, який спалив Рим лише для того, щоб встановити межі своє влади (реального контролю). Але ж хіба не те ж саме ми спостерігаємо протягом усієї писаної Історії (у різних ступенях прояву). Що ж, невизначеність, як доводять психологи, є найбільш дошкульним станом для людини. Хіба ж знав імператор Август, що лише через 100 років (вже при імператорі Веспасіані) стало остаточно ясно, що його система все-таки є самим прийнятним варіантом розподілу владних повноважень (оптимум контрольних функцій держави і забезпечення інтересів суспільства як суми його індивідів).

Формування в Україні системи державного нагляду і контролю у сфері господарювання здійснюється, певним чином, як переборення успадкованих від СРСР механізмів. За К.Марксом, приватні інтереси розділяють кожну націю на стільки ж націй, скільки у ній є дорослих людей. При цьому від доводив, що універсально розвинуті індивіди, суспільні відносини яких (власні колективні відносини) підпорядковані їх власному колективному контролю, є продуктом не природі, а історії. Проте В.Ленін запровадив у СРСР механістичну модель типу «держава – це ми, комуністи» з тотальним контролем за одержавленим виробництвом і розподілом матеріальних і духовних благ. Приватний інтерес у такій моделі зникає, відповідно зникає і власність як засіб активної діяльності, а з цим поступово і держава і громадяни рухаються у напрямі свого виродження.

З набуттям державної незалежності, Україна здійснює значні зусилля у частині запровадження інституту приватної власності. Певний період тут навіть домінували настрої абсолютизації смітовської «невидимої руки»: ринок сам усе оптимізує. Але потроху з’ясувалося, що примітивне сприйняття складних явищ і систем призводить у економіці до руйнівних наслідків. І тоді вітчизняні еліти прийняли Конституцію України, де у ст.13 закарбували: власність зобов’язує; власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству; при цьому держава має забезпечити захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, у якій усі суб’єкти права власності рівні перед законом. Інакше кажучи, еволюція відносин власності та владних повноважень в України вступила у стадію переважної поміркованості.

У 2007 р. в Україні був прийнятий Закон «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»( № 877), де ця функція чітко підпорядковується завданням забезпечення чільних інтересів суспільства та принципам пріоритетності безпеки (рисунок 1). Тут важливо підкреслити й те, що Закон № 877 продовжує правові настанови з програмних засад розвитку економіки, які раніше були запроваджені із прийняттям у 2000 р. Закону «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» (№ 1602) та Господарського кодексу України (2004 р.).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Рис.1. Програмний контекст організації державного нагляду і контролю

у сфері господарської діяльності у правовому просторі України

Коротко розглянемо ретроспективу формування вітчизняних контрольно-наглядових функцій держави. Концепція переходу Української РСР до ринкової економіки (1990 р.) обмежила державне регулювання: управлінська, плануюча і контрольна діяльність органів державної влади при мінімальному втручанні у економічні процеси: їм делегуються тільки ті функції, які не можуть бути забезпечені безпосередніми суб’єктами ринку. Їх визначальною функциєю має переважно стати системний вплив на розвиток соціально-економічних процесів з урахуванням тісних взаємозв’язків ринку капіталів, фінансів, товарів, праці та інших на базі формування необхідних економічних регуляторів і нормативів, методичної бази та відповідних державних органів. Це повинно було сприяти інтенсивному використанню світового рівня техніки, технології та організації виробництва (фундаменту підвищення добробуту народу), включенню України у широкі світогосподарські зв’язки, дії на ринку великої кількості самостійних, вільних, економічно відповідальних товаровиробників, подоланню відчуження робітників від засобів і результатів виробництва, конкуренції, раціональному використанню земель, відтворенню родючості грунтів, поліпшенню довкілля.

Відповідно до вказаних настанов, у 1991 р. були прийняті Закони України «Про підриємництво» і «Про підприємства в Україні», де підприємництво було визначено як діяльність з метою одержання прибутку, а метою підприємства стало одержання відповідного прибутку (доходу). Але невдовзі з’ясувалося, що суб’єкти господарювання більше схильні до егоїзму, ніж до альтруізму. Тому у 2000 р. Закон № 1602 запропонував підприємцям переорієнтувати їх прогнози, плани, бізнес-плани та інші документи на показники прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку. З прийняттям Господарського кодексу, положення Закону № 1602 набули суттєвого посилення (перспектива відсторонення підпрємців, діяльність яких не відповідає суспільним інтересам, відображеним у програмних документах держави, від пільг та переваг). А крім того, кодекс (рисунок 2) визначив загальні принципи державного контролю і нагляду за господарською діяльністю господарюючих суб’єктів і відносини їх з органами державної влади (ОДВ) і органами місцевого самоврядування (ОМС).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Рис.2. Програмний контекст організації державного нагляду і контролю

у сфері господарської діяльності у правовому просторі України

Стаття 19.3 Господарського кодексу визначає сферу здійснення контролю і нагляду за здійсненням господарської діяльності суб’єктів господарювання у 8 сферах. Безумовно, що чільне місце серед них займає дотримання стандартів, норм і правил, якими встановлено обов’язкові вимоги щодо умов здійснення господарської діяльності. Тим більше у сучасних умовах, коли Україна у вкрай стислі терміни здійснює перехід до міжнародних та європейських стандартів. І якщо зважити, що цей перехід є проектом загальнонаціонального значення, то суб’єкти господарювання усвідомлюють потенційні перспективи, пов’язані із участю у ньому. Тобто можливості отримання пільг та переваг через обмеження конкуренції (ст.26.1.4 кодексу) шляхом врахування тих суспільних інтересів, які втілені у програмні документи економічного і соціального розвитку (ЕСР).

Разом з тим, при узгодженні власних інтересів з суспільними суб’єктам господарювання слід враховувати багаторівневість системи учасників процесу державного прогнозування та розроблення програм ЕСР України – ОДВ, які розробляють, затверджують і здійснюють прогнозні і програмні документи ЕСР, а також місцеві державні адміністрації (МДА) і ОМС. Саме тому програма ЕСР України – документ, в якому визначаються цілі та пріоритети ЕСР, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємоузгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої влади, ОМС (ефективне розв’язання проблем ЕСР, досягнення стабільного економічного зростання), та наводиться характеристика очікуваних змін у стані економіки та соціальної сфери. Згідно ж з Законом № 1602, прогноз ЕСР України на короткостроковий період щорічно розробляється на наступний рік і містить основні макроекономічні та інші необхідні показники і баланси ЕСР, в тому числі у розрізі галузей економіки і регіонів. У Державній програмі ЕСР України на наступний рік мають бути відображені основні макроекономічні показники, обсяги капітальних вкладень, показники державного замовлення, інші необхідні показники і баланси ЕСР, в т.ч. у розрізі галузей економіки і регіонів; перелік державних цільових програм (ДЦП), що фінансуватимуться в наступному році з Державного бюджету України. Отже ієрархія пріоритетів така: національні – галузеві – регіональні.

У областях та районах також повинні розроблятися прогнози ЕСР на середньостроковий період та програми ЕСР на короткостроковий період. На галузевому рівні мають розроблятися прогнози розвитку галузей економіки на середньостроковий період і програми розвитку галузей економіки. Важливим моментом тут є те, що до складовою частиною програми розвитку галузі економіки є механізм управління та контролю за ходом виконання програми. До того ж на Кабінет Міністрів України покладена функція забезпечення та контролювання виконання Державної програми ЕСР України, а також і програм розвитку окремих галузей економіки. МДА та ОМС розробляють прогнози ЕСР областей і районів на середньостроковий період, програми ЕСР областей і районів на короткостроковий період та забезпечують контроль за виконанням відповідних показників цих програм. Дещо інакше виписані відповідні функції міністерст та відомств, як у найбільшій мірі визначають програмно-нормативні складові жержавного конролю і нагляду у АСЕ (рисунок 3). Так, Мінекономіки здійснює прогнозування і державного регулювання економіки, організаційно-методичне керівництво і координація роботи, пов’язаної з розробленням і виконанням ОВВ державних цільових програм, формує державну політику у сфері стандартизації. Мінагрополітики розробляє та забезпечує виконання державних цільових та інших програм розвитку галузей АПВ, комплексного розвитку сільських територій, галузевих програм поліпшення безпеки і гігієни праці та виробничого середовища, за станом охорони праці на підприємствах галузей АПВ; розробляє технічні регламенти, стандарти, норми і нормативи, контролює їх додержання на підприємствах, в установах і організаціях. Вкрай важливими функціями наділені також Мінохоронприроди (державний контроль за додержанням вимог про охорону НПС; розроблення і виконання державних програм з питань охорони НПС; затвердження правил, нормативів, норм з охорони НПС, встановлення лімітів та квот) Держкомзем (державний контроль за використанням та охороною земель; розроблення державних, галузевих і регіональних програм з питань регулювання земельних відносин і нормативно-технічних документів, державних стандартів і норм з питань землеустрою і т. і.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Рис.3. Позиціонування планових, контрольних та нормативних функцій основних міністерств і відомств України щодо аграрної сфери

Визначальний вплив на розвиток АСЕ, безумовно, здійснюють Закони України. Наприклад, за Законом «Про ветеринарну медицину» (№ 2498, 1993 р.) Департамент ветеринарної медицини: реалізує загальнодержавну програму контролю, впроваджує міжнародні стандарти, інструкції та рекомендації - стандарти, інструкції та рекомендації, розроблені і прийняті МЕБ та іншими міжнародними організаціями, які розробляють рекомендації, інструкції та стандарти, пов'язані із захистом здоров'я і життя людей та тварин від хвороб тварин; визначає мінімальні показники якості, яким має відповідати певний об'єкт для того, щоб вважатися прийнятним для використання за призначенням;

моніторинг - система та процедура спостережень за ветеринарно-санітарним станом об'єктів ветеринарно-санітарного контролю та нагляду; до повноважень державних органів ветеринарної медицини належать: здійснення  державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду; до повноважень департаменту належить також організація розроблення і затвердження технічних регламентів.

Закон «Про охорону земель» (№ 962, 2003 р.) розподіляє повноваження у цій сфері між гілками влади та установами. До повноваження Верховної Ради України в галузі охорони земель визначення засад державної політики та затвердження загальнодержавних програм. До повноваження обласних рад – затвердження та участь та у реалізації регіональних програм, підвищення родючості ґрунтів. До повноваження районних рад – участь у реалізації регіональних програм, координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; організація землеустрою і затвердження документації із землеустрою. До повноваження Кабінету Міністрів України – розроблення і забезпечення виконання відповідних загальнодержавних програм та координація діяльності ОВВ в галузі охорони земель. До повноваження МДА – координація здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. До повноваження ЦОВВ з питань земельних ресурсів – здійснення державного контролю за використанням та охороною земель; розроблення та затвердження нормативно-правових актів, державних стандартів, норм і правил. До повноваження ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів – здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. До повноваження ЦОВВ з питань аграрної політики – організація розроблення і реалізація згаданих загальнодержавних і регіональних програм відтворення родючості ґрунтів; а також організація розробки стандартів, норм і правил з охорони та підвищення родючості ґрунтів.

Закон «Про землеустрій» (№ 858, 2004 р.) визначає поняття: проект землеустрою — сукупність нормативно-правових, економічних, технічних документів щодо обгрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити протягом 5-10 і більше років; робочий проект землеустрою — сукупність нормативно-правових, економічних і технічних документів з використання та охорони земель, реалізацію яких передбачається здійснити протягом 2-3 років; стале землекористування : форма та відповідні до неї методи використання земель при оптимальних параметрах екологічних і соціально-економічних функцій територій. Він також наділяє повноваженнями у цій сфері гілки влади та утанови: До повноваження Верховної Ради України у сфері землеустрою віднесено затвердження загальнодержавних програм щодо використання і охорони земель. Кабінету Міністрів України – розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм охорони та використання земель; організація здійснення державного контролю у процесі проведення землеустрою. ЦОВВ з питань земельних ресурсів – це здійснення землеустрою і державного контролю за використанням та охороною земель; розроблення нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Обласних рад – затвердження та участь у реалізації регіональних програм використання та охорони земель, підвищення родючості грунтів; організація землеустрою. Районних рад – організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів. Державні стандарти, норми і правила у сфері землеустрою встановлюють комплекс якісних та кількісних показників, параметрів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних, природно-кліматичних умов. Загальнодержавні і регіональні програми розробляються в розвиток програм економічного, науково-технічного та соціального розвитку України і охорони довкілля (їх порядок визначає Кабінет Міністрів України).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Рис. 4. Загальна еволюція правового простру розвитку економіки

України та її аграрного сектора за період 1990-2007 рр.

Співставлення еволюцій аграрних та загальних Законів України доводить про існування нерівномірності становлення вітчизняного правового простору, що необхідно враховувати при опрацюванні відповідних заходів. Безумовно, що рівень Законів поступово підвищується. Наприклад, Закон «Про систему інженерно-технічного забезпечення агропромислового комплексу України» (№ 187, 2006 р.) досить ґрунтовно розподіляє повноваження у цій сфері між гілками влади. До повноваження Кабінету Міністрів України щодо інженерно-технічного забезпечення (ІАЗ) АПК  закон відніс затвердження (схвалення) відповідних програм розвитку системи ІАЗ АПК і організація їх виконання. До повноваження спеціально уповноваженого ОВВ з ІАЗ АПК – розроблення проектів ДЦП розвитку інженерно-технічного забезпечення АПК та вжиття заходів щодо їх реалізації; координацію розробки й перегляду технічних регламентів і технічних умов, а також державних та галузевих стандартів, якими визначаються вимоги щодо показників якості, технологічності та безпечності технічних засобів для АПК, участь у розробленні відповідних стандартів. У Законі окреслений також і Державний технічний нагляд у системі.

У розвиток вищезгаданого Закону була затверджена Державна цільова програма реалізації технічної політики в АПК на період до 2011 р. (постанова Кабінету Міністрів України № 785, 2007 р.). У відповідності з нею передбачено: розроблення і впровадження конкурентоспроможних технологій комплексів машин для інноваційного розвитку АПК; дотримання науково обґрунтованих агробіологічних, економічних і техніко-експлуатаційних вимог до технічних засобів та технологічних комплексів машин; переходу на міжнародні стандарти.

Таким чином, подальший розвиток АСЕ України потребує узгодження у процесі нормоутворення. Це стосується, по-перше, розробки системи прогнозів та програм галузі, їх відповідності програмам соціально-економічного розвитку України та регіонів; по-друге, розробки системи стандартів, норм і нормативів, які мають відповідати вимогам як вітчизняного виробництва, та і технічним регламентам, стандартам і нормам міжнародним; по-третє, система контролю має будуватися на основі світових сучасних високих інформаційних технологій.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Рис. 5. Еволюція програмного простору вітчизняної системи

забезпечення розвитку економіки та її аграрного сектора

Отже, Концепція вдосконалення державного регулювання господарської діяльності (Указ Президента України № 816, 2007 р.) наполягає на безумовному додержанні норм законодавства щодо здійснення державного нагляду (контролю) за господарською діяльністю, для чого мають бути розроблені та прийняті нормативно-правові акти, спрямовані на забезпечення виконання норм законів щодо здійснення державного нагляду (контролю), зокрема визначення критеріїв розподілу видів господарської діяльності на групи за ступенем ризику, створення системи ринкового нагляду, яка має відповідати європейським підходам до контролю безпеки продукції; при цьому систему державного регулювання і контролю безпечності та якості харчових продуктів і продовольчої сировини треба відокремити від системи технічного регулювання.

Згідно із Законом «Про Національну програму інформатизації» (№ 74, 1998 р.), ОДВ, в межах їх компетенції, здійснюють функції у процесі інформатизації: встановлення стандартів, норм і правил використання засобів інформатизації. Взаємозв’язок основних завдань Національної програми інформатизації та системи планування економічного і соціального розвитку України здійснюється шляхом внесення їх до відповідного розділу загальнодержавної програми економічного та соціального розвитку України. Міністерство чи інший ЦОВВ може виконувати галузеву програму та проекти інформатизації лише як складову частину Національної програми інформатизації. Галузева програма інформатизації погоджується з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації. Регіональні програми та проекти інформатизації розробляються місцевими органами виконавчої влади як складова частина Національної програми інформатизації і погоджуються з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації. У формуванні регіональних програм враховуються регіональні особливості загальнодержавних проектів інформатизації органів державної влади, а також регіональні аспекти галузевих програм інформатизації. Організація виконання регіональних програм і проектів інформатизації здійснюється структурними підрозділами, які визначаються місцевими ОВВ. Програми та проекти інформатизації ОМС формуються цими органами і повинні відповідати Національній програмі інформатизації, прийматися і виконуватися за погодженням із Генеральним державним замовником. Стаття 26. Контроль за виконанням Національної програми інформатизації, її окремих завдань та проектів (або їх частин) здійснюється ОДВ та ОМС у межах своєї компетенції, визначеної законом. Контроль за формуванням та виконанням Національної програми інформатизації здійснює Кабінет Міністрів України.

Державна цільова програма реалізації технічної політики в АПК на період

до 2011 року (постанова Кабінету Міністрів України № 785, 2007 р.) передбачає

розроблення і впровадження конкурентоспроможних технологій та технологічних комплексів машин для інноваційного розвитку АПК;  дотримання науково обґрунтованих агробіологічних, економічних і техніко-експлуатаційних вимог до нових технічних засобів та технологічних комплексів машин; переходу його системи ІАЗ на міжнародні стандарти. Контроль за використанням бюджетних коштів здійснюється відповідно до законодавства.

Державна цільова програма розвитку українського села на період до 2015 року (постанова Кабінету Міністрів України № 1158, 2007 р.) орієнтує СУ АСЕ на: міжнародні стандарти менеджменту та вимог СОТ і ЄС; соціальні стандарти та нормативи; розвиток територій за вимогами СОТ; впровадження стандартів якості на основні види продукції; вирощування тварин згідно з регламентами СОТ; на стандарти і нормативи у використанні земель; еколого-технологічні вимоги і стандарти господарювання; науково обґрунтовані нормативи потреб в основних засобах; а також унормування показників СУ: центр – регіон – район.

Висновок: перспективи розвитку АСЕ України обумовлені посиленням контрольно-наглядових функцій держави у забезпеченні сукупності передумов (інноваційних, інвестиційних, інформаційних) високотехнологічних зрушень у матеріально-технічних підвалинах виробництва; такий стан речей одночасно вимагає істотного вдосконалення галузевої системи розробки і реалізації прогнозів та програм розвитку, а також її узгодженості із загальнодержавною системою прогнозів та програм соціально-економічного розвитку України.