Экономические
науки/ 15. Государственное регулирование экономики
К.э.н. Брюханова Н.В.
Алтайский государственный
университет, Россия
Анализ регулирующего
воздействия и эффективности государственной энергетической политики России
Социально-экономическое развитие
любой страны во многом определяется уровнем развития инфраструктурных отраслей,
таких как энергетика, связь и транспорт. Учитывая особую роль энергетики в национальной
экономике и обеспечении национальной безопасности, большинство стран осознало необходимость формирования
государственной энергетической политики, как составной части государственной
политики страны.
Впервые в постсоветской
России понятие государственной энергетической политики (далее – ГЭП), было
введено законодательно Указом Президента РФ от 07.05.1995 №472 «Об Основных
направлениях энергетической политики и структурной перестройки
топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года»
[1]. Дальнейшее развитие ГЭП получила в
Энергетической стратегии России на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением
Правительства РФ от 28.08.2003 №1234-р, и, действующей в настоящее время
Энергетической стратегии России до 2030 года, утвержденной Распоряжением
Правительства РФ от 13.11.2009 №1715-р. Данные документы последовательно, с
соблюдением принципа преемственности формируют ГЭП, определяя ее основные цели
и задачи на определенных этапах социально-экономического развития страны и
реформирования топливно-энергетического комплекса.
Анализируя содержание
вышеуказанных нормативно-правовых документов, необходимо отметить, что в них отсутствует
четко сформулированное определение ГЭП. По нашему мнению, под ГЭП понимается
совокупность целей, задач, норм, правил, методов и инструментов
государственного воздействия и государственных мероприятий по регулированию
деятельности всех субъектов энергетики (органов государственной власти и
управления, организаций всех форм собственности, объединений, союзов,
ассоциаций и др.).
Основные критерии регулирования деятельности
субъектов энергетики при формировании ГЭП должны исходить из соображений
обеспечения не только экономической эффективности деятельности отдельных
экономических субъектов и/или групп, но и интересов всего общества. А это в
свою очередь, определяет целый ряд требований и задач к регулированию энергетики,
таких как экологическая и национальная безопасность, социальная стабильность,
региональное развитие и др. Помимо этого, регулирование энергетики может
основываться на дополнительных общественных целях. Например, изъятие сверхприбылей,
обеспечение выполнения обязательств в отношении отдельных социальных групп,
территориальное развитие страны, политические и внешнеэкономические интересы.
Для обеспечения выполнения
поставленных целей и задач необходимо систематически проводить анализ
регулирующего воздействия и эффективности с целью своевременного и полного
выявления отклонений и проблем на основе сформированных критериев в разрезе
основных направлений ГЭП. Методику и стандарты проведения такого анализа
необходимо сформировать и утвердить хотя бы на уровне регулирующего органа.
Также необходимо определить, что подразумевает под собой тот и другой вид
анализа, и с какой целью они проводятся.
Анализ регулирующего
воздействия (далее – АРВ) - это процесс систематического выявления и оценки с
помощью последовательного аналитического метода (например, анализа выгод и затрат)
возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных
регулятивных мер. Смысл АРВ заключается в том, чтобы определить те цели,
которые преследуют регулирующие органы, найти все варианты политических
вмешательств, с помощью которых этих целей можно добиться, и сравнить возможные
альтернативы. Все такие альтернативы необходимо тщательно оценить, используя
для этого один и тот же аналитический метод, после чего проинформировать тех,
кто принимает решения, о действенности и эффективности различных вариантов и
обеспечить, чтобы всякий раз те, от кого это зависит, выбирали наиболее
действенный и эффективный способ решения поставленной задачи [4].
АРВ особенно необходим в
том случае, если меры регулирования вводятся в тех отраслях и сферах
национальной экономики, которые затрагивают интересы большого количества
субъектов. Рассматриваемая нами в данном случае энергетика, может являться
классическим примером такой отрасли. Начавшийся в 2003 году процесс
реформирования топливно-энергетического комплекса направленный на
государственное дерегулирование и внедрение конкурентных отношений в
энергетику, потребовал не только формирования ГЭП как отдельного направления
государственной политики, но проведение АРВ и оценки эффективности, т.к.
применяемые меры и инструменты ГЭП напрямую влияют на экономическое
благополучие общества. Применение регулятивных мер и определенных инструментов
регулирования может считаться обоснованным, если для всех членов общества общая
сумма выгод от их введения будет больше, чем совокупный объем издержек,
понесенных в этой связи (опять же, с учетом всех возможных последствий для всех
членов общества).
Одной из главных
особенностей АРВ является то, что при его проведении всегда необходимо иметь в
виду именно последствия для всего общества в целом, а не то, как те или иные
меры отразятся на положении какой-либо конкретной группы [4].
Что же касается анализа
эффективности, то, не вдаваясь глубоко в дискуссию по содержанию самого понятия
и того, что входит в такого рода анализ, необходимо отметить, что большинство
определений эффективности сводится к соотношению достигнутых результатов и
использованных ресурсов (т.е. к сравнению «затраты – выгоды»).
Таким образом, если
попытаться разграничить АРВ и анализ эффективности ГЭП, то можно выделить
следующие различия:
- АРВ проводится с целью
определить влияние ГЭП на все общество, тогда как анализ эффективности может
проводиться в интересах определенных групп субъектов;
- анализ эффективности
является наиболее общим подходом к принятию любого управленческого решения, в
том числе и на государственном уровне, поэтому выступает как основной метод АРВ
(но не единственный), в тоже время анализ эффективности является
самостоятельным направлением исследования и оценки ГЭП;
- при проведении АРВ и
анализа эффективности используемые массивы информации могут, как совпадать, так
и существенно различаться по объему, качеству, структуре, способу получения и
обработки, а также анализируемым периодам;
- при анализе эффективности в основном оцениваются те выгоды и
затраты, которые можно каким-либо образом выразить количественно, а при АРВ
часто возникает ситуация, когда это можно сделать с большой долей условности
или частично.
Существует большое
количество и других отличий между АРВ и анализом эффективности ГЭП,
обусловленное различиями в их целях, задачах и основных пользователях.
На наш взгляд, общей основой для
проведения АРВ и анализа эффективности является то, что они должны проводиться в
соответствии с основными направлениями ГЭП. А именно, анализ необходимо
проводить по следующим направлениям:
- технологическая эффективность,
представляющая собой оценку уровня организации производства, при котором из
имеющихся ресурсов производится максимально возможное
количество
готовой продукции (работ, услуг);
- научно-техническая
и инновационная эффективность, характеризующаяся степенью достижения целей применения НИОКР и внедрения инноваций, измеряемая
отношением эффекта к обусловившим его затратам;
- экономическая эффективность - соотношение
между полученными результатами производства – продукцией и материальными
услугами, с одной стороны, и затратами труда и средств производства – с другой;
- общественная эффективность, учитывающая
затраты и результаты, выходящие за пределы прямых экономических интересов
участников;
- экологическая
эффективность, которая определяется путем отнесения величины экологических
результатов к вызвавшим их затратам;
- эффективность обеспечение
энергобезопасности, определяющаяся
путем соотношения уровня достижения обеспечения энергетической безопасности
страны к затраченным на эти цели ресурсам.
И в том, и в другом случае
необходимо рассчитывать интегральный показатель (Э), который включает в себя
агрегированные показатели по формуле:
(1)
где Ээб – эффективность
обеспечения энергетической безопасности,
Эт – технологическая эффективность,
Энти – научно-техническая и инновационная эффективность,
Ээ – экономическая эффективность,
Эо – общественная эффективность,
Ээк – экологическая эффективность,
К1, К2, К3,
К4, К5, К6 – весовые коэффициенты,
определяемые экспертным путем.
Еще раз хотелось бы
подчеркнуть, что при всей общности используемых методов и данных, АРВ и анализ
эффективности существенно различаются между собой. И эти различия обусловлены,
в первую очередь, целями и задачами их проведения. На наш взгляд, АРВ – это необходимы
шаг в повышении качества и транспарентности государственного регулирования
экономики.
В заключении хотелось бы
отметить, что внедрение в практику государственного регулирования АРВ (особенно
на стадии формирования ГЭП) и систематически проводимого анализа эффективности
позволит не только повысить качество государственного управления, но и оценить
последствия применения того или иного инструментария регулирования, определить влияние
на социально-экономическое развитие страны и получить всестороннюю и
комплексную оценку выбранной государственной энергетической политики.
Литература:
1. Об Основных направлениях энергетической политики и структурной
перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период
до 2010 года [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 07 мая 1995 г.
№ 472. Доступ из справочно-правовой системы «Косультант-Плюс: Версия
Эксперт».
2. Об Энергетической
стратегии России на период до 2020 года [Электронный ресурс]: распоряжение
Правительства РФ от 28 августа 2003 г.
№ 1234-р. Доступ из справочно-правовой системы
«Косультант-Плюс: Версия Эксперт».
3. Об Энергетической
стратегии России на период до 2030 года [Электронный ресурс]: распоряжение
Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. №1715-р. Доступ из
справочно-правовой системы «Косультант-Плюс: Версия Эксперт».
4. Вводное руководство по
анализу регулирующего воздействия // Сайт ОЭСР. URL:
oecd.org/dataoecd/30/7/42048074.pdf (дата обращения 04.12.2011).