Экономические науки/3.Финансовые отношения

 

Аспірант каф. «Обліку, аналізу та аудиту»

 Атабаєва Алла Аліджанівна

Одеський національний політехнічний університет

 

Проблеми розвитку системи цілісного державного внутрішнього фінансового контролю

На сьогоднішній день визнано, що підвищення ефективності використання державних ресурсів, яке має вирішальне значення для економічного розвитку держави та піднесення суспільного добробуту можливо досягти, зокрема, шляхом системного вдосконалення діяльності органів державного сектору. Так, одним з інструментів державного управління, що дає змогу досягти поставленої мети є державний внутрішній фінансовий контроль. Має сенс відмітити, що державний контроль знаходиться на етапі розвитку в сторону адаптації вітчизняного законодавства вимогам ЄС до державного сектору, що містяться в acquis communitaire (розділ 28), а також базових документах Міжнародної організації вищих органів контролю державних фінансів (INTOSAI) [1].

Актуальність наукового обґрунтування питання розвитку систем внутрішнього контролю підприємства, як елементу системи цілісного державного внутрішнього фінансового контролю підтверджується роботами В.В. Бурцева, І.К.Дрозда, С.В. Степашина, В.Ф. Максимової тощо. Крім того, аналіз вітчизняного законодавства показав – система державного фінансового контролю знаходиться на етапі істотних структурних перетворень, що не може не відбитися на становленні вітчизняної системи внутрішнього контролю, адже одним з принципів ефективного функціонування СВК підприємства є відповідність діючому законодавству.

Мета даного докладу коротко освітити результати дослідження структурних рівнів системи фінансово контролю, а також відповідність вітчизняного законодавства вимогам ЄС до державного сектору, викладених в базових документах Міжнародної організації вищих органів контролю державних фінансів (INTOSAI).

Так, на сьогоднішній день в Україні  відсутній рамковий закон про фінансовий контроль, який би визначав базову структуру, суб'єкти та об'єкти  контролю [1]. Крім того, відсутнє  загальне законодавче визначення сутності та процедур контролю в системі діяльності органів державного сектору (рис.1).

Рис.1 Схема взаємодії органів державного сектору.

Аналіз вітчизняного законодавства показав наявність окремих законів та нормативно-правових актів, що регламентують контрольні повноваження і процедури лише для деяких суб’єктів державного фінансового контролю, що здійснюють централізований контроль [2 – 4], але на нашу думку вони не відображають ієрархічність структури системи державного внутрішнього контролю.

Так, вищим органом фінансового контролю в системі державних органів з будь-якого контролю, який є зовнішнім стосовно системи органів виконавчої влади є Рахункова палата – в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головне контрольно-ревізійне управління України – відповідно до його повноважень, визначених законом [2, 3, 5, ст.26].

Відповідно до європейської методології складовими системи державного фінансового контролю є:

-                     внутрішній контроль;

-                     внутрішній аудит;

-                     гармонізація на центральному рівні внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.

Аналіз відповідності української моделі європейській показав наступне.

В законодавчих актах України не розкрито поняття внутрішнього контролю. Зазначене питання також не має належного наукового та методичного обґрунтування. Таким, чином, дієве функціонування внутрішнього контролю в органах державного сектору на даний час не забезпечено. Слід також вказати, що основним елементом функціонування моделі внутрішнього контролю підприємств країн ЄС є загальна відповідальність керівників органів державного сектору перед парламентом та громадськістю за стан системи внутрішнього контролю. В той час як в Україні існує практика покладання керівниками відповідальності за діяльність та  досягнення мети очолюваних ними органів лише на працівників контрольно-ревізійних підрозділів або посадових осіб, до обов'язків яких  належить  проведення  ревізій  і перевірок, що є принципово не коректним. Фактично у системі внутрішнього контролю повинні бути задіяні всі підрозділи з основної функціональної діяльності, бухгалтерські, планові, економічні, фінансові, юридичні та інші підрозділи органу державного сектору.

Крім того, необхідно зразу сказати, що базовим принципом державного внутрішнього фінансового контролю є чітке розмежування внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. Внутрішній аудит визначає яким чином здійснюється внутрішній контроль, включаючи способи  попереднього контролю. Розрізняють централізований та децентралізований внутрішній аудит. Так, встановлено, що централізований внутрішній аудит -  це  державний  внутрішній аудит, який в Україні здійснюється лише ГоловКРУ та підпорядкованими йому територіальними органами [6, 7]. Примірна схема організації фінансового аудиту в системі міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, головних розпорядників бюджетних коштів наведена на рис.2. В даному випадку фінансовий аудит, полягає у перевірці та аналізі діяльності, фактичного стану справ щодо законного та ефективного  використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також інших суб'єктів господарювання, що отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів  та  державних  фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно. так, схему розподілу обов’язків наведено в табл. 1. Спрямування та координацію централізованого внутрішнього аудиту здійснює Міністерство фінансів України.

Децентралізований внутрішній аудит передбачає функціонування в органах державного сектору служб внутрішнього аудиту, що досліджують діяльність як апарату органу, так і підпорядкованих і підзвітних йому органів та звітують про результати  проведеного аудиту відповідному керівнику. Зазначені служби діють незалежно від інших підрозділів. Внутрішній аудит повинен визначати, яким чином здійснюється внутрішній контроль, включаючи способи попереднього контролю. На даний час така границя в національному законодавстві мало простежується.

На сьогоднішній день децентралізований внутрішній аудит відсутен в органах державного сектору, частково його функції покладаються на контрольно-ревізійні підрозділи, але їх діяльність не може ототожнюватися з проведенням внутрішнього аудиту згідно з нормами і правилами ЄС.

Таблиця 1 – Схема розподілу обов’язків в умовах здійснення фінансового аудиту

Структурні рівні аудиту

Відповідальні виконавці

Одержувачі аудиторських звітів

Фінансовий аудит 1го рівня

ГоловКРУ

Органи влади

Міністерство фінансів

Державне казначейство

Громадськість

 

Фінансовий аудит 2го рівня

Регіональні КРУ

Фінансові управління

Державне казначейство

Громадськість

Фінансовий аудит 3го рівня

КРВ в районах, містах

Відомчі контролери

Приватні аудитори

Фінансові відділи

Державне казначейство

Ще однією відмінністю існуючої методології проведення державного фінансового контролю є той факт, що в її основі лежить інспектування, який переважно спрямований на виявлення  правопорушень і притягнення винних в їх допущенні осіб до відповідальності, а не на оцінку результатів, досягнутих в управлінні державними ресурсами.

Примітка:            - напрямок формування аудиторських звітів

Рис. Примірна схема організації фінансового аудиту в системі міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, головних розпорядників бюджетних коштів

Зазначимо, що у країнах Західної Європи з високим рівнем фінансової дисципліни державний внутрішній фінансовий контроль у формі інспектування практично не здійснюється. Але на сьогодні відмовитися від контролю в формі інспектування для України не є можливим через наявність строків дійсності порушень.

Щодо третьої складової – в Україні відсутній орган з гармонізації фінансового управління і контролю та внутрішнього аудиту.

На даний час єдиним органом, на який покладено функції з координації та методичного забезпечення контрольно-ревізійної роботи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах, а також контролю за станом цієї роботи є органи державної контрольно-ревізійної служби в порядку, встановленому Головним контрольно-ревізійним управлінням [8, 10].

Таким чином, можна сказати, що в Україні складовими системи державного внутрішнього фінансового контролю є внутрішній контроль; централізований внутрішній аудит ефективності; централізоване, децентралізоване інспектування та гармонізація інспектування на центральному рівні. Отже державний внутрішній фінансовий контроль – це система здійснення внутрішнього контролю, проведення внутрішнього аудиту, інспектування, провадження діяльності з їх гармонізації з метою забезпечення якісного управління ресурсами держави на основі принципів законності, економічності, ефективності, результативності та прозорості. В процесі дослідження встановлено, що на сьогоднішній день система державного контролю в Україні має низку системних недоліків у функціонуванні та потребує суттєвих змін пріоритетів та вимог у здійснені контролю. Зокрема, в рамках [1] викладено основні завдання з реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, а також його стратегічні напрями розвитку.

В цілому, на нашу думку, обрано вірний напрямок стратегічного розвитку системи, але, бажання уряду зберегти традиції країни у сфері державного управління носить як позитивний так і негативний характер, тобто подібна постановка проблеми може привести до формальної побудови системи, яка не буде працездатною. Крім того, процес становлення системи контролю державного сектору повинен охоплювати і впровадження законодавчих актів регламентуючих становлення систем внутрішнього контролю підприємств, які не входять до державного сектору (зокрема холдінгів, акціонерних товариств, у статутному фонді яких більше ніж як 25 відсотків акцій (часток, паїв) належать державі, а також контрагентів виконуючих роботи / надаючих послуги щодо господарчих договорів укладених із суб’єктами державного сектору). Підбиваючи підсумок зазначимо, що нами було освітлено проблему лише на державному рівні забезпечення розвитку фінансового контролю і подальша робота передбачає дослідження муніципального рівня, адже принцип децентралізації системи внутрішнього фінансового контролю України, притаманний обраній Концепції [1, 9] передбачає чітке  розмежування компетенції між усіма рівнями влади: органи державної влади, місцевого самоврядування, в тому числі обласний та районних рад, які б виключали дублювання цих функцій.

Література:

1.                   Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 р. N 158-р // http://zakon1.rada.gov.ua;

2.                 Закон України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 року
N 315/96-ВР;

3.                 Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року N 2939-XII;

4.                 Порядок здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. N 685;

5.                 Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року N 2542-III;

6.                 Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України
від 31 грудня 2004 р. N 1777;

7.                 Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, затверджений постановою Кабінету Міністрів України
від 10 серпня 2004 р. N 1017;

8.                 Постанова КМУ "Про здійснення міністерствами, іншими центральними органами   виконавчої  влади  внутрішнього  фінансового  контролю", від 22 травня 2002 р.  N 685;

9.                 І.М. Іванова Проблеми створення та розвитку муніципального фінансового контролю в // http://www.niisp.gov.ua;

10.            І.К. Дрозд Єдність зовнішнього та внутрішнього
контролю в системі фінансово-економічного контролю
//Фінанси України №3, 2006 р.- с.135 – 140.