Право/2. Адміністративне та фінансове право

Чвалюк А.М.

Донецький юридичний інститут МВС України

Історико-правовий аспект формування державного бюджету.

Бюджетна система України бере свій початок із часів зародження Київської Русі, як окремої держави, коли новгородський князь Олег управляв державною скарбницею й призначав податки. Але княжа скарбниця, не мала навіть основних ознак бюджету і лише князь володів правом одноосібно розпоряджатися зібраними доходами на свій розсуд. Під час правління великої княгині Ольги, так само в скарбницю надходили доходи від судових штрафів, мито, військовий видобуток і надходження від торгівлі. Соціальної спрямованості скарбниця не мала. Для спрощення збору грошей держава доручала міським управителям збирати податки за своїм розсудом, а в скарбницю надати чітко визначену суму. Така практика існувала до татаро-монгольської навали, після чого почався тривалий період війн і розвал державних фінансів.

Починаючи з періоду формування Запорізької Січі наприкінці XV ст. і до 1775 р. на території України існувала козацька організація з ознаками держави. Вона мала свою фінансову систему, єдину скарбницю й навіть осіб, відповідальних за одержання, видачу й облік коштів і майна. Першим і прямим джерелом прибутків запорізьких козаків була здобич, отримана від війни з турками, татарами, поляками. Другим джерелом прибутків всілякого роду торгівля як внутрішня так і зовнішня. Поповнення державної скарбниці здійснювалося з чотирьох основних джерел: земельного фонду, прикордонного мита, доходів від промислів, торгівлі та податків.

При цьому, якщо говорити про державний бюджет, то по-перше, він того часу більше мав функцій складу, ніж бюджету, а по-друге, державні кошти не були відділені від особистого майна гетьмана, що призвело до багатьох негативних наслідків.

Перші відомості про загальнодержавні розписи доходів і витрат у Росії відносяться до 1645 р., до часів приказного ладу. Історики, що досліджували цей період часу, виділяють два основних типи таких документів: «сметный список» – розпис недоїмок, доходів, витрат і залишків за минулий фінансовий рік; «окладная розпись» – бюджетне припущення зборів, витрат і залишків на майбутній рік.

Першою, що дійшла до нас узагальненою по всіх наказах відомістю про доходи і витрати за минулий рік і пропозицією на майбутній, була відомість 1680/81 р. Вона є механічним зведенням залишків, недоїмок, доходів, витрат і балансу кожного наказу окремо. Державний бюджет того часу не представляв собою єдине ціле, а лише був сумою ряду окремих бюджетів відповідно до системи наказового управління. Фінансові відомості мали значення простих довідок, і розглядом бюджету назвати дану процедуру їх прийняття було не можна [1, с. 10,12,15].

Наступний етап розвитку бюджетного законодавства - це часи Петра I, який своїм указом зобов’язав доставляти із всіх наказів і Ратуші в Ближню Канцелярію дані про всі доходи, витрати й залишок готівки, які надавати у річних відомостях у січні року наступного за звітним, а місячних – 3-го числа наступного місяця, а так само встановив покарання за неналежне виконання указу. Це давало можливість планувати якусь подібність бюджету на майбутній рік. Дана схема виявилася працездатною. Єдиною вагомою проблемою було те, що з міст розташованих на окраїні країни, відомості доходили із запізненням від 6 місяців до 2 років, у зв'язку з їхньою віддаленістю в географічному плані. Загальний бюджет держави представляв при цій системі механічну суму бюджетів окремих відомств, збалансованих із спеціальними джерелами доходів.

Під час царювання Катерини II спостерігається відновлення фінансової звітності й централізація фінансового управління. Була зроблена кропітка робота по складанню загального зведення місцевих відомостей – ми вважаємо, що це був аналог сучасного зведеного бюджету. Була складена найдокладніша форма відомості, що включала 192 види зборів, доставлені з 256 місцевих установ, з можливих 330. Ускладнювало роботу і те, що в різних губерніях одні і ті ж збори були віднесені до різних статей доходів, мали різні назви, стягувалися давно відмінені збори.

Починаючи з 1776 р. державні витрати, їх розмір, призначення вважалися найважливішою державною таємницею і суворо охоронялися від розголошування, в чому не рідко був замішаний і приватний інтерес. Державні доходи були більш загальнодоступними. Були створені місцеві фінансові органи – казенні палати, через які фінансові відомості про всі загальнодержавні доходи і витрати губерній доставлялися в Експедицію про державні доходи (діяла при Сенаті і займалася контролем за збором відомостей). Таким чином, даний період поклав початок регулярному складанню загальнодержавних розписів, було змінено будову державного бюджету, шляхом усунення принципу спеціалізації доходів, встановилася щорічна періодичність розписів, які набули значення державних в повному розумінні цього слова.

Коротке царювання Павла I характеризується офіційним установленням посади державного скарбника. Міністерством Фінансів було вирішено, що у зв'язку з секретністю загальнобюджетних відомостей вони повинні надаватися особисто Імператору, який вже має право дати вказівку їх перевірити. Дане рішення було затверджено новоутвореною установою – Комітетом Фінансів і з того часу Сенат був усунений від розгляду державного бюджету і перевірки його виконання.

Істотне значення для розвитку фінансової системи Росії мав «План фінансів» Сперанського, що був покладений в основу «Наказу» міністрові фінансів, затвердженого 25 червня 1811 р. [2, с. 11]. Як наслідок цього, виникає Державний контроль, особливі фонди, територіальні бюджети, здійснюються позики, створюються й реалізуються спеціальні програми по зменшенню витрат державного бюджету, удосконалюється механізм складання кошторисів і звітів, встановлюються крайні терміни надання фінансових кошторисів Міністерству Фінансів і на розгляд і затвердження Імператору. Державний бюджет було підвищено до рангу бюджетного закону.

Історія бюджетної реформи пов’язана з ім’ям В.А. Татаринова. Його програма охоплювала кошторисну, касову й контрольну справу, а основними її ідеями були законність і хазяйновитість у розпорядженні державними фінансами, здійснення планомірності і єдності в державному господарстві, підпорядкування його загальним державним інтересам.

Було засновано Спеціальну Комісію, яка протягом двох років проводила переоблік відомчих капіталів - це був підготовчий етап до здійснення єдності каси; включені в бюджет збори, що раніше були приховані від обліку й сприяли нагромадженню необоротної готівки. Ці заходи забезпечували здійснення принципу єдності державного бюджету, що був детально закріплений у ст. 1 розробленого Комісією проекту закону «Про державний бюджет». У статті говорилося: Державний бюджет повинен представляти всі без винятку кошти і потреби держави.

Так, як Міністерство Фінансів приймало на себе не тільки всі державні доходи, але й всі витрати, які могли спричинити нові надходження, у ст. 4 законопроекту говорилося, що відкриті законодавчим шляхом бюджетні асигнування не можуть бути збільшені ніякими сторонніми надходженнями, і для цієї мети всі збори й доходи, не відзначені в номенклатурі, прикладеної до ст. 2, негайно передаються в повному обсязі в місцеві каси Міністерства Фінансів. А з 1862 р. почато публікацію розпису й фінансових кошторисів окремих відомств у періодичних виданнях.

На засіданні Спеціальної Комісії 19 січня 1860 р. був розроблений проект поповнення кошторису доходів, тому всі відомства були зобов'язані надалі надавати не тільки кошторис своїх витрат, але й свої щорічні ресурси. Крім того, була розроблена класифікація витрат і зроблена спроба об'єднати однорідні витрати в одну статтю кошторису для спрощення звітності. Завдяки цьому, проект закону «Про державний бюджет» складався швидко й реалістично. Бюджет одержав законодавчий порядок прийняття, суворе обмеження бюджетного періоду в часі.

Але головне те, що було дано законодавче тлумачення Державного Розпису, як кошторису всіх передбачених витрат, і доходів, необхідних для їх здійснення, що складається по фінансових кошторисах Міністерств і Головних Управлінь.

Література:

1. Яснопольский Л.Н. Очерки русскаго бюджетнаго права. М.: 1912., - 298 с.

2. Бекерская Д.А. Бюджетное право и бюджетный процесс в Украине. О.: 2004., - 208 с.