К.п.
н., Лебедева М.Л.
природообустройства», Россия
РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС СОВРЕМЕННОЙ ФРАНЦИИ
Россия – одно из
государств, ведущее поиск методов и форм эффективного государственного
управления, включающего в себе соединение интересов государства и его
территориальных частей. Эти поиски начались одновременно с возникновением
первых государств, и еще нигде они не
приводили к взаимному удовлетворению
верховной государственной власти, региональных и местных управленческих
структур.
Проблема
осложняется тем, что при ее решении почти не остается места для прямых
заимствований стороннего опыта. В отличие от экономической политики, основанной
на универсальных механизмах рыночной экономики, государственное устройство
каждой страны, ее региональная политика и методы регулирования территориального
развития гораздо более индивидуальны [1]. В то же время человечество выработало
некоторые общие принципы и механизмы результативных действий в этой области.
Задача состоит в том, чтобы адаптировать их к «месту и времени», практически
использовать достижения в данной сфере
научного знания в современных региональных ситуациях.
Отношения «центр - регионы» являются важной и актуальной проблемой.
Ни одно государство в мире не может уйти от ответственности за территориальную
целостность страны. Это - обычная норма политики каждого государства в
относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в
приоритетную функцию государства в периоды коренного преобразования прежних и
формирования новых общественных отношений. История учит, что именно в эти
периоды государства подвергаются самым сильным территориальным изменениям, и
именно неуправляемые дезинтеграционные процессы обращаются неисчислимыми бедствиями
для народа.
Интерес к теории и практике государственного регулирования
территориального развития несомненен. Необходимость упорядочения государственного
регулирования территориального развития вызвана событиями настоящего времени. Региональные политические исследования в настоящее
время являются предметом особого интереса со стороны современной российской
науки. Это оправдано возможностью сравнительного анализа региональных аспектов
политических институтов, политических процессов, развития партийной структуры,
элит и прочих политических институтов в рамках определенного государства.
Исследование обозначенной проблемы возможно на основе изучения двух моделей
территориально-государственного устройства – федеральной и унитарной.
Представляется возможным проведение сравнительного анализа федеральной (Россия)
и унитарной (Франция ) практик государственного регионального развития.
Специфика данного сравнения состоит в самой возможности проведения данного
сравнения при разности форм территориально-государственного устройства
представленных государств. Форма государственного устройства представляет собой национальное и
административно-территориальное строение государства, которое раскрывает
характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и
местными органами государственной власти.
Франция – это унитарное государство, в
котором региональные политические процессы в значительной степени автономны и
самодостаточны по отношению к общегосударственным, в силу чего они оказывают
влияние на ход событий на уровне государства в целом. Основная черта
французской модели управления - достаточно высокая степень централизации власти.
Обращение к региональному развитию современной Франции позволит
отечественной региональной политической науке развиваться на основе тенденций
политического развития отдельно взятых стран. Соответственно, в рамках
конституционного строительства - найти единственно правильную модель
федеративного устройства, то есть синтезировать многообразие особенностей
политического развития региональных единиц, учитывая мировой опыт
территориально-государственного строительства.
Проблема
отношений центральной власти и регионов имеет большую теоретическую и
практико-политическую значимость в развитии региональной и сравнительной
политологии, занимает важное место в истории государственного управления. В
этой связи очевидна актуальность разработки некой модели региональной политики,
применение которой с учетом особенностей и соответственно специфики
определенной политической системы возможно в рамках конкретного
государственного устройства. Вместе с тем данная проблема представляется
недостаточно исследованной, более того актуально теоретическое осмысление ряда
проблем, относящихся к практике региональных политических процессов.
Франция – одна из стран,
которую можно определить понятием «территориально гетерогенная страна». В
административном отношении Франция разделена на 22 региона, 96 департаментов и
36 700 коммун (из них 5 300 городских коммун, которые занимают всего 16%
территории метрополии, но проживают в них 74% населения), 4 заморских округа с
особым статусом.
В начале 80-х гг. ХХ века во
Франции были приняты законы о самоуправлении, в основу которых положены
принципы децентрализации (передачи значительных полномочий на места) и деконцентрации
( распределения полномочий между различными ветвями власти). Особенностью
системы регионального управления и местного самоуправления в этой стране
является сочетание функций государственного управления на местах и функций
местного самоуправления в органах власти.
В современной Франции
сложилась трехуровневая система местного самоуправления, включающая регионы,
департаменты и коммуны. В коммунах население избирает мэра и совет коммуны. В
департаментах – генеральный совет; в регионах – региональный совет. Эти советы
избирают председателей. Комиссар самого большого департамента является
одновременно и комиссаром региона – региональным комиссаром республики, который
контролирует уже функции территориальных подразделений министерств на уровне
всего региона. Все указанные выше «этажи власти» находятся под контролем
национального правительства. Однако особенность Франции в том, что
представители государственной администрации присутствуют только в крупных
территориальных образованиях, начиная с департамента. Чиновники государственной
администрации наблюдают за деятельностью органов местного самоуправления; сохраняется
соподчиненность органов самоуправления различных уровней (например,
муниципалитеты участвуют в выборах сената, для чего в каждом департаменте
страны создается специальная коллегия выборщиков, в состав которой входят
делегаты, избираемые муниципальным советом).
Таким образом, на уровне регионов и
департаментов совмещаются принципы самоуправления (совет, председатель совета,
администрация) и управления из центра (комиссар республики) [2]. Французскую
модель самоуправления характеризует наличие на местном уровне специального
должностного лица, которое от имени центрального правительства контролирует
деятельность органов местного самоуправления. Во Франции четко проявляется
политическое «давление» регионов на центр, поэтому региональный фактор
становится определяющим в некоторой степени в политическом развитии страны.
В целом, следует заметить, что
региональное управление французского государства строится на основе сочетания
государственного управления от лица назначаемых чиновников (комиссаров
республики, супрефектов и пр.) и самоуправления, предоставленного выборным органом[3].
Становление местного самоуправления в
России осуществляется также на основе континентальной модели, принципы которой
определены в Европейской хартии местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими
корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили
полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны.
Эта система обнаруживает в себе ряд проблем таких, как нечеткость в определении
компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной
организации, удаленность муниципальной
власти от основных проблем населения и пр.
Взаимодействие центра и регионов относится
сегодня к числу жизненно важных для России проблем. Проблема интересов является
ключевой в сфере государственного управления. Правильное отражение интересов,
поиск их согласованности, балансировка полномочий позволяет выстроить следующие
модели отношений «центр-регионы» [4,с.92]:
|
Модели отношений |
Описание
основных параметров |
||
|
Уровень
влияния центра |
Структура
интересов |
Процедуры принятия решений |
|
|
Доминирование |
Повсеместный, всеобъемлющий |
Отсутствие
конфликтов в условиях доминирования центра |
Решение
центра без согласования с регионами |
|
Влияние |
Высокий,
но не всеобъемлющий |
Стратегические
интересы центра. Выраженная и ограниченная сфера региональных интересов |
Центр
способен влиять на собственные решения региональных властей, не затрагивая
сугубо региональных интересов |
|
Соприсутствие |
Высокий
в ограниченной сфере |
Сосуществование
и тщательное разграничение интересов |
Политический
договор |
|
Взаимодействие |
Влияние
через сотрудничество |
Взаимозависимость
и взаимодополняемость |
Позитивные
процедуры согласования. Компромиссы. |
|
Отстраненность |
Низкий
и невыраженный |
Отсутствие
выраженных интересов центра и недопущение вмешательства со стороны местных
властей |
Контролируется
местными властями при отсутствии чрезвычайных обстоятельств |
Властные структуры регионов становятся
реальными субъектами преобразований. Они призваны обеспечивать решение не
только местных, но и общефедеральных задач. Необходимы новые технологии
контроля над ситуацией в регионах и создание механизмов, исключающих появление
авторитарных режимов.
Понимание природы местного самоуправления
вызывает многочисленные дискуссии. Поднимается вопрос о самой возможности
реорганизации основ управления на местах. Согласно Конституции РФ принцип
горизонтального разделения властей дополняется вертикальным делением на уровни:
федеральный (центр), субъекты федерации (регионы) и муниципальный
(муниципальные образования). Поскольку местное самоуправление
выделяется как уровень, оно обособленно от государственно-властного механизма.
Проблема решается через согласование предметов ведения, полномочий и
ответственности всех уровней власти - федерального, регионального и местного,
обеспечение реального единства власти.
Местное самоуправление
должно стать институтом гражданского общества, условием конструктивной его
трансформации. Демократическое правовое государство, верховенство закона,
самоуправление являются основными целями
гражданского общества в России. Их достижение позволит говорить о гражданине и
государстве как равных субъектах политического права.
Необходим вариант структурного обустройства страны, максимально
нейтрализующий существующие противоречия
современной модели российского федерализма, изучение опыта воздействия начал
централизации на развитие местного самоуправления.
Литература:
1.Региональное
развитие: опыт России и Европейского Союза/ Отв.ред.А.Г.Гранберг. - М.: ЗАО
«Изд-во»Экономика»,2000.
2.Courlet
Claud.Territoires et regions.- Paris,2001.
3.Ravanel Jean. La
reforme des collectivites locales et
des regions. Paris, 1984.
4.Зотова З.М.Власть и общество: проблемы
взаимодействия/Под общ.ред.С.А.Попова.- М.:ИКФ «Омега-Л»,2001.