Основные направления (пути) повышения компетентности правоохранительных органов в обеспечении общественной безопасности

Бондаревский Иван Иванович

Зав. кафедрой уголовно-правовых дисциплин

Волгоградского кооперативного института

д.ю.н. профессор

Основные направления (пути) повышения компетентности правоохранительных органов в обеспечении общественной безопасности

Эффективная, четкая и слаженная деятельность правоохранительных органов во многом зависит от точного определения их компетентности. Правоохранительные органы как орган управления осуществляет свои государственные функции на основании установленной правовыми нормами компетенции, чем очерчиваются пределы, формы и методы воздействия на поведение граждан[i]. Урегулированность специальной деятельности правоохранительных органов правовыми нормами также представляет собой их компетенцию.

Компетенция органов государственного управления устанавливается Конституцией государства. Воздействие со стороны органа государственного управления по своему характеру – государственно-правовое[ii]. Поэтому компетенция органа управления – это юридически закрепленные методы государственного управления и правовые формы осуществления управленческой деятельности.

Компетенцией органа государственного управления обусловливается и его функции. Следовательно, компетенцию органов государственного управления можно определить как юридическое выражение совокупности их функций и полномочий в соответствующей сфере общественной жизни.

Компетенция органов государственного управления с точки зрения процессуальной устанавливается различными инстанциями[iii]. Целесообразно усилить в этом вопросе роль закона.

Для эффективного осуществления деятельности правоохранительными органами важное значение имеет их компетентность. Компетенция правоохранительных органов определяет и компетентность соответствующего должностного лица, т. е. юридически установленной компетенции должна соответствовать фактическая компетентность.

В целом, элементами компетенции выступают управленческие функции, возложенные на правоохранительные органы, а также их права, обязанности или полномочия[iv]. Однако для определения компетентности названных факторов недостаточно. Предусмотренное законодательством право есть юридическая возможность совершения определенных действий. В нашем рассмотрении - это совершение управленческого воздействия правоохранительных органов для обеспечения общественной безопасности. Устанавливая в общей форме права и обязанности правоохранительных органов, нормативные акты должны указывать на вид управленческой деятельности. Право представляет собой систему[v] социальных норм и отношений, охраняемых государством[vi]. Государство, как основной институт политической системы общества, осуществляя управление обществом, должно охранять его экономическую и социальную структуру[vii]. Следовательно, правовую основу деятельности правоохранительных органов должны составлять не ведомственные, а общегосударственные законодательные акты. Только государственный орган в управленческой деятельности, выполняя свои задачи, должен и обязан добиваться обеспечения общественной безопасности[viii]. "Усилия общества и государства в борьбе с преступностью должны быть направлены на создание эффективной системы противодействия для обеспечения надежной защиты интересов личности, общества и государства"[ix].

В соответствии с п. 2 ст. 2 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию России и законы. Таким образом Конституция РФ закрепляет правовое положение государственных органов и отдельных граждан. Этими нормами определяется место правоохранительных органов в системе органов государства, цели их деятельности и основы функционирования по обеспечению соблюдения законов гражданами и должностными лицами, сохранению общественной безопасности. Однако регулирующего воздействия Конституции России на дальнейшее развитие правового регулирования деятельности правоохранительных органов в принципе нет. Основной закон России указывает лишь на необходимость обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Значит, такое уточнение желательно принять или дополнить действующий закон.

В соответствии с существующим законодательством и в порядке, предусмотренном уставами и инструкциями, для защиты интересов государства, общественных интересов, личности и прав граждан от посягательства, в том числе и для пресечения активного сопротивления законной деятельности, сотрудники правомочны принимать предусмотренные законом меры. Это относится и к рядовым сотрудникам не зависимо от того, находятся ли они на службе (при исполнении своих обязанностей) или на отдыхе, и к руководящим работникам правоохранительным органам, которые обязаны обеспечивать охрану государственного правопорядка и общественную безопасность в любой обстановке. Более того, при угрозе жизни или здоровью граждан работники правоохранительных органов правомочны применять оружие[x].

Рассматривая компетентность правоохранительных органов, мы, как правило, касаемся лишь одной ее стороны. Компетентность правоохранительных органов – это система взаимозависимых элементов, каждый из которых имеет определенную самостоятельность, как, например, право и обязанность. Каждая управленческая функция в разной степени нуждается в закреплении конкретными властными полномочиями. Например, чтобы осуществить прогнозирование возникновения чрезвычайной обстановки властные полномочия нужны только для получения необходимой информации о состоянии преступности и других социальных процессах за определенный период.

В то же время имеется еще одна сторона компетентности. Это ее реализация, т.е. знания и опыт для деятельности в той или иной области[xi]. Иными словами, компетентность правоохранительных органов по обеспечению общественной безопасности есть его способность управленческим воздействием обеспечивать общественную безопасность на обслуживаемой территории в указанной обстановке.

Таким образом, компетентность правоохранительных органов, как органа государственного управления, в общем виде, можно представить как систему его способностей по осуществлению государственной власти. К тому же компетентность должна иметь определенное содержание и пределы.

Характер и содержание компетентности государственного органа определяют конкретные его организационные и правовые формы, посредством которых осуществляется исполнительная и распорядительная деятельность.

Вопрос определения компетентности правоохранительных органов, при специальной деятельности, имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку от его правильного разрешения во многом зависит выполнение задач и достижение целей в деятельности по обеспечению общественной безопасности в условиях чрезвычайной обстановки. Практические работники по-разному оценивают свою компетентность. Так, в ходе исследований, проведенных автором, только 17,7% руководящих работников правоохранительных органов считают, что они компетентны в деятельности по обеспечению общественной безопасности, в то же время 82,3% руководящих работников не удовлетворены своими действиями.

Характерной особенностью исследуемой деятельности органов внутренних дел является выделение двух её направлений: а) внутренняя организация конкретного правоохранительного органа, способная своими действиями обеспечить общественную безопасность; б) практическая деятельность правоохранительного органа, имеющая целью обеспечение общественной безопасности.

В настоящее время нет единой регламентации компетентности деятельности правоохранительных органов в чрезвычайной обстановке. Их компетентность должна быть закреплена соответствующими законодательными актами Российской Федерации. Для органов внутренних дел это должен быть Закон "О милиции".

Компетенция любого органа государственного управления проявляется через его функции, сферу его деятельности. Представляется, что компетентность правоохранительных органов также должна проявляться только через функции, иметь правовые основы и определяться способностью правоохранительного органа компетентно выполнять задачи обеспечения общественной безопасности.

В принципе, компетенция любого органа государственного управления обусловливается наличием у него прав юридического лица. Компетентность выступает не как правовая норма, а как функция правоохранительного органа выполнять поставленные задачи. Конкретные правоохранительные органы имеют все правовые основы как самостоятельные организации, способные к государственно-управленческому воздействию. В данном случае важно определить компетентность и пределы деятельности конкретного правоохранительного органа, направленной на обеспечение общественной безопасности на обслуживаемой территории в указанной обстановке. Пространственные пределы деятельности устанавливаются в зависимости от административно-территориального деления и определяются, как правило, границей территории соответствующего района, города.

Вместе с тем на практике нередки случаи, например, когда один горрайорган обслуживает две самостоятельные административно-территориальные единицы и подчиняется одновременно двум местным органам власти. В повседневной деятельности такое положение еще допустимо. В рассматриваемой же нами обстановке оно недопустимо, так как эта деятельность может протекать не только на обслуживаемой территории, но и за её пределами. А это значит, что она должна иметь конкретный регулирующий акт. По мнению автора, на первых порах им может быть соответствующий приказ Министра внутренних дел Российской Федерации.

Таким образом, управление правоохранительных делами в России в любой обстановке должно быть основано на законе как исполнительно-распорядительная деятельность. Представляется, что компетентность органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности, интересов общества, прав и свобод граждан должна определяться не только объемом, но формами, методами и приемами деятельности. Правоохранительные органы должны осуществлять её, руководствуясь только законом, ибо их специальная деятельность проходит в социальной сфере в отношении не подчиненных им субъектов. Поэтому правоохранительные органы как государственные органы должны иметь возможность использовать государственно-властные полномочия принудительного характера и силового воздействия. Критерии же допустимости силового воздействия еще предстоит разработать.

Если учесть, что сфера и характер повседневной деятельности правоохранительные органы определяют ее основные организационно-правовые виды и среди них превалирует административная деятельность как по объему работы, так и по количеству занятого в ней личного состава, то при чрезвычайной обстановке главенствующая роль отводится специальной деятельности, которая должна в полной мере обеспечивать общественную безопасность. В условиях чрезвычайной обстановки для обеспечения общественной безопасности требуется моментальная концентрация сил и средств в конкретном месте вне зависимости от территориального обслуживания. Руководитель правоохранительного органа, будучи старшим оперативным начальником, в этой ситуации может привлекать к специальной деятельности 60% списочного состава. Что же касается личного состава ОВД, задействованного в обеспечении общественной безопасности, то каждый должен быть наделен полномочиями, соответствующими должностному положению и возложенными функциональными обязанностями. Круг таких обязанностей устанавливается в законодательном порядке. Ведомственные нормативные акты (приказы, распоряжения, уставы, наставления, инструкции и распоряжения) конкретизируют деятельность правоохранительных органов согласно обстановке. Они являются организующей основой обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайной обстановки, четко определяя возможность применения мер в форме специальной деятельности, но не в правовой.

Специальная деятельность правоохранительных органов, в свою очередь, также должна соответствовать требованиям этих нормативных актов. Однако регулируется она только правовыми актами, которые не подвержены ведомственности и является продолжением государственно-управленческой деятельности. Государственно-управленческая деятельность правоохранительных органов в рассматриваемой обстановке должна осуществляться в соответствии с определенными законом властными полномочиями, которые и выражают их компетентность.

Например, органы внутренних дел представляют собой одну из подсистем аппарата государственного управления РФ, построение которой обусловливается ведущей ролью исполнительной власти в государственном управлении, федеративным устройством и административно-территориальным делением страны, поэтому в центре и на местах при специальной деятельности органы внутренних дел должны иметь строго вертикальное управление. Возникшая же линия общего подчинения по горизонтали соответствует повседневной деятельности органов внутренних дел. Что касается специальной деятельности, то такое общее подчинение продолжается до известного предела, например, до момента начала специальной деятельности, т. е. определенная ведомственная самостоятельность конкретного ОВД просто необходима. Это можно сравнить с оперативным управлением, которое осуществляется только по вертикали.

Таким образом, компетентность правоохранительных органов в ходе специальной деятельности должна быть определена в виде их способности обеспечить общественную безопасность в указанной обстановке. Это касается каждого звена органов внутренних дел, которые всегда остаются "одновременно управляющей и управляемой системой, выступающей как субъект и объект управления"[xii]. Способность управляемого объекта всегда зависит от управляющего субъекта.

Законодательство последних лет значительно конкретизировало полномочия правоохранительных органов в области борьбы с преступлениями, однако это не коснулось регламентации их специальной деятельности.