Государственное управление/ современные технологии управления

К.т.н. Потапов А.В.

Поволжский филиал Московского государственного университета путей сообщения, Россия

Управление качеством городских социально-экономических систем

В мире наблюдается интенсивный процесс урбанизации населения. По данным ООН 2001 года, в городах проживало 48% населения мира, причем города занимали всего 0,3% площади земного шара. В 2000 году в мире насчитывалось свыше 2,5 тыс. городов с населением более 100 тыс. жителей, в том числе свыше 200 городов-«миллионеров».

В России находится наибольшее в мире число крупных городов. В них проживает почти 40% населения страны и свыше 2/3 городского населения. Современные города являются местом жизнедеятельности большинства населения страны. Вместе с тем, быстрый рост городов способствовал появлению новых проблем, связанных с ухудшением качества жизни в них: неблагоприятная локальная экологическая ситуация, рост социальной напряженности и заболеваемости среди населения, уменьшение продолжительности жизни, высокий уровень преступности, неэффективность транспортной системы и т.д. Кроме того, в условиях перехода к рыночным отношениям в российском обществе активизировались неблагоприятные объективные условия и субъективные факторы, негативно влияющие на демографическую ситуацию в стране. Отмечается процесс прогрессирующей депопуляции.

В связи с этим процесс развития городских территорий во многом зависит от целесообразности управленческих решений административных органов и органов власти. Принятие решений на основе комплексной оценки качества жизни населения в городских социально-экономических системах могло бы значительно повысить их эффективность и рентабельность.

Настоящее исследование проводится с 1990 года в соответствии с общемировыми тенденциями в науке по совершенствованию качества жизни людей, внедрению здоровьесберегающих технологий на производстве, рациональному природопользованию, гармоническому взаимодействию абиотических, биотических и социальных факторов.

В изучении взаимосвязей между неорганическими, органическими и социальными формами организации материи основополагающее значение имели работы, выполненные отечественными учеными В.И.Вернадским, Г.А.Бачинским, Э.В.Гирусовым, В.И.Даниловым-Данильяном, В.А.Зубаковым, В.П.Казначеевым, Н.Н.Моисеевым, В.И.Осиповым, В.Ф.Протасовым, Н.Ф. Реймерсом, Д.М.Федяевым, Г.И.Худяковым, А.Л.Чижевским, А.Д.Урсулом и зарубежными Тейяр де Шарденом, Ю.Одумом, Е.Масудом и др.

Существенные результаты в изучении качества жизни городских поселений достигнуты в трудах Е.Г.Анимицы, В.В.Владимирова, П.Геддеса, Г.А.Гольца, Ю.Д.Губернского, Л.А.Зеленова, Ю.В.Кононовича, М.Г.Крестмейна, Р.Леггерта, В.К.Лицкевича, И.Л.Мазура, Н.В.Маслова, С.Милграма, А.О’Салливана, Н.И.Наймарка, Е.Н.Перцика, Н.Смелзера, И.М.Смоляра, Б.Симпсона, В.Фавра Д’Асье, С.Б.Чистяковой, К.И.Штауба, Э.Экхольма, З.Н.Яргиной и др.

В исследовании современных авторов город представляется как динамично функционирующая система, состоящая из таких подсистем, как градообразующая база, жилищно-коммунальное хозяйство, система социально-бытового обслуживания, включая образование, медицину и услуги, учреждения досуга и отдыха, транспортная инфраструктура.

При этом предполагается, что городу будущего должны быть присущи системность, динамичность, саморегуляция на основе накапливаемой информации, постоянное совершенствование, полностью исключающее катаклизмы, вследствие укрепления органических связей с природой. Следует учитывать, что город не должен выступать разрушителем природы, а наоборот, быть ее органичной составляющей, естественным звеном, подчиняющимся в своем развитии великим законам природы. Для решения этой задачи необходим переход к целенаправленному системному управлению социально-экономическим развитием городов, регионов, государств, основанному на социоэкологическом принципе природопользования, в соответствии с которым основным критерием эффективности хозяйственной деятельности становится получение максимальных экономических благ при минимальных затратах с обязательным сохранением динамического равновесия социоэкосистем (без превышения предельно допустимых нагрузок на слагающие их геоэкосистемы).

Вопросами управления устойчивым социально-экономическим развитием городов занимались Л.А.Зеленов, О.Н.Макаров, В.М.Улановский и др. По заключению Л.А. Зеленова, город, как система, имеет три градообразующие подсистемы, взаимодействие которых определяет его устойчивость: демографическую подсистему – население с его функциями и отношениями; техническую подсистему – все искусственные материальные образования, создающие инфраструктуру города; экологическую подсистему – естественную среду, включенную в систему города (сады, парки, водоемы и т.д.)

В концепции ноосферных структур член-корреспондент РАН Г.И.Худяков предлагал разработать допустимые, критические и запредельные нагрузки на природные объекты. По существу, подобные разработки должны быть основополагающими в социоэконологических оценках, однако на современном этапе стоимостные и нормативные данные об этом пока не разработаны. Города нуждаются в стратегических программах качественного обновления всех основных сфер жизни: науки, экономики, политики и т.д. При этом стратегические программы должны быть основаны на принципах гармонии человека и окружающего мира, согласно цивилизационной парадигме качества жизни.

При переходе к новому социально-экономическому укладу российского общества наибольший вклад в изучение качества жизни внесли такие отечественные ученые, как С.А.Айвазян, В.В.Алексашина, В.Н.Бобков, Б.В.Бойцов, В.В.Горбатовский, Б.М.Генкин, И.А.Гундаров, Б.И.Герасимов, В.В.Гутенев, И.В.Игнатович, А.Л.Лысенко, Д.С.Львов, Н.Г.Рыбальский, А.Н. Рязанцев, Е.Д.Самотесов, А.Н.Тетиор и др.

Однако, несмотря на проведенные исследования и достигнутые результаты, современная нормативно-правовая база городского хозяйства не в полной мере отвечает требованиям по управлению качеством. Правовые акты не содержат существенных предписаний и рекомендаций по управлению качеством жизни населения, отсутствуют государственные межведомственные органы, разрабатывающие и реализующие политику повышения качества жизни и здоровья населения и отстаивающие интересы государства и граждан, а не интересы отдельных министерств, ведомств и бизнес-сообществ. Не решены в достаточной степени вопросы управления качеством продукции техники и технологии, а также образовательных и медицинских услуг для населения страны.

Высоко оценивая труды отечественных и зарубежных ученых, а также полученные ими результаты, можно констатировать тот факт, что политический, социальный, экономический, экологический механизмы регулирования и обеспечения качества жизни населения в нашей стране не разработаны в достаточной степени вследствие отсутствия единого системного подхода по вопросу оценки качества жизни, чем и определяется выбор темы данного исследования.

Проблема управления городским хозяйством является необычайно важной и актуальной в связи с изменением управленческой структуры городов, ростом плотности городского населения, ухудшением качества жизни городского населения вследствие нерешенных экологических проблем. По заключению ООН, большинство современных городов в мире отличаются следующими негативными характеристиками: низкой эффективностью транспортной системы (включая водо- и энергоснабжение, водоотведение); интенсивным загрязнением окружающей среды отходами хозяйственной деятельности и проблемами утилизации отходов; недостаточным уровнем развития жилищных, здравоохранительных и санитарно-гигиенических услуг. Общемировая практика градостроительства прошлого века свидетельствует, что градостроительное наследие всегда находилось под угрозой разрушения ввиду проблем, связанных с нерациональной застройкой, спекуляцией и отсутствием общей целенаправленной политики градостроительства. Рациональное гармоничное архитектурное строительство уступило место необдуманной стихийной коммерческой застройке с перенаселенностью в центре города и элитных районах и полной разрухой на периферии. После провозглашения программы развития новых городов управление застройкой сконцентрировалось в руках градостроителей, которые исследовали различные функции города (промышленность, жилье, отдых, торговля и пр.), а затем разделили его на зоны.

Спецификой российских городов является длительное (с начала века) реформирование градостроительной отрасли и городского хозяйства, которое ведется без учета опыта общемировой практики и повторяет многие ошибки прошлого. Еще одна специфика российских городов заключается в суровом климате, требующем особого подхода к строительству и обустройству городов: почти сорок пять миллионов – 30 % населения России – живут и работают восточнее уральских гор, в районах, где средняя январская температура колеблется от -15 до -40 градусов по Цельсию. В средней полосе и тем более на севере в холодное время года практически не бывает солнечных дней. В Москве всего лишь 25 ясных, солнечных дней в году в Санкт-Петербурге – 23, а в Иркутске – всего лишь 10 дней. Существует еще одна специфика современного российского расселения – почти 13 % всего населения России сосредоточено в двух городских агломерациях: Московской и Санкт-Петербургской. Географическое положение российских городов и суровые климатические условия оказывают значительное влияние на состояние здоровья россиян: в холодное время года отмечается рост инфекционных, сердечно-сосудистых и легочных заболеваний. В холодное время года отмечается рост депрессивных и стрессовых состояний среди трудоспособного населения, что сказывается на работоспособности городского населения, а также на темпах экономического развития страны. Изучение социальной, экономической, экологической, геоэкологической и геопатогенной обстановки городской территории, представление города как единой социально-экономической системы, позволяет разрабатывать программы действий по выполнению работ, связанных с улучшением среды жизнедеятельности населения, а вместе с тем, и качества жизни горожан. Разработка ежедневного мониторинга городской обстановки в России позволила бы усовершенствовать управление качеством жизни горожан в контексте представления города как единой социально-экономической системы.

В качестве примера можно привести историю становления саратовской системы качества (поверочные палатки Д.И.Менделеева (1902 год), губернская испытательная станция под руководством К.И.Штауба (1912-1930 годы), внедрение саратовской системы бездефектного изготовления продукции (БИП) и сдача ее с первого предъявления (1957-1964 годы)). Система БИП положила начало реализации комплексного подхода к решению проблем качества в различных отраслях народного хозяйства, но, к сожалению, в настоящее время в Саратовской области не применяется. При этом саратовская система бездефектного труда во многом могла бы дополнить современные представления о качестве, а применение ее в здравоохранении, коммунальном хозяйством, образовании повысило бы эффективность и качество предоставляемых горожан услуг.

Эффективность процесса управления качеством городских социально-экономических систем является определяющим фактором, характеризующим уровень развития региона и страны в целом. Управление качеством жизни населения включает в себя следующие подсистемы: управление развитием личности на основе процессов социализации в рамках семьи, учебных заведений, религиозных конфессий, учреждений, организаций, корпораций и т.д.; управление качеством среды жизнедеятельности; управление качеством образования; управление народосберегающими социально-экономическими технологиями; управление здравоохранением и медициной, так называемый «социальный кругооборот качества»: качество человека – качество труда – качество производства - качество технологий – качество образования – качество культуры и науки – качество управления – качество социально-экономических систем – качество жизни – качество человека. Однако рассмотрение этой цепочки изменения качества с позиций нелинейности закона о переходе количественных изменений в качественные позволяет вести разговор не о кругообороте качества, а о его развитии по спирали в соответствии со всеобщими законами эволюции бытия и мира.

Муниципальный и региональный аспекты управления повседневной жизнью населения связаны с административно-территориальным устройством страны и регулируются Федеральным законом № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом в стране отсутствуют правовые акты федерального уровня по управлению качеством жизни городского населения, а также нет государственного межведомственного органа, разрабатывающего и реализующего политику повышения качества жизни и здоровья населения и отстаивающего интересы государства и граждан, а не интересы отдельных министерств, ведомств и бизнес-сообществ. Недостаточно полно разработаны методы управления качеством продукции, техники и технологии, а также образовательных и медицинских услуг страны. На региональном уровне наиболее перспективными и передовыми регионами по вопросам качества жизни оказались Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Белгородская область, г. Санкт-Петербург. Белгородская область и г. Санкт-Петербург имеют тщательно разработанные программы улучшения качества жизни населения, в г.Белгороде действует лаборатория качества жизни. В Ханты-Мансийском автономном округе (Югра) 10 февраля 2006 года утвержден и принят Закон «О качестве жизни населения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры». Этот Закон определяет механизм и направления государственной политики качества жизни, а также полномочия органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в пределах компетенции субъекта Российской Федерации по реализации этого Закона. Законом определены основные показатели обеспечения качества жизни населения автономного округа, в числе которых: продолжительность жизни реальная и ожидаемая; валовый внутренний продукт (ВВП) и валовый региональный продукт (ВРП) на душу населения; индекс социального здоровья населения автономного округа в целом и в расчете на каждого жителя автономного округа; уровень образования и грамотности населения автономного округа в целом; уровень доходов населения автономного округа в целом и его отдельных групп; занятость населения автономного округа; потребление товаров, в том числе длительного пользования; доля государственных расходов на социальную деятельность; индексы бедности и нищеты населения автономного округа в целом и его отдельных социальных групп; достаточность питания; репродуктивное здоровье; младенческая смертность; материнская смертность; количество инвалидов, в том числе детей-инвалидов; уровень потребления базовых социальных услуг; уровень преступности; уровень экологической безопасности; социальная активность. Порядок определения размеров показателей обеспечения качества жизни населения устанавливается Правительством Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

Несколько иная организационная модель управления качеством жизни населения предложена для условий Кемеровской области. В организационной структуре управления областью предложено ввести блок управления качеством жизни населения во главе с первым заместителем Губернатора. Но в этой модели не определена роль федеральных и региональных инспектирующих и надзорных органов. Анализируя различные региональные модели управления качеством жизни, можно отметить, что в стране нет единой, целостной, хорошо скоординированной государственной системы управления качеством жизни. Однако, по мнению автора, в стране имеются все предпосылки для создания государственной системы управления качеством жизни населения. Если приоритетным направлением в деятельности правительства является обеспечение достойного уровня жизни населения, то приоритетным направлением деятельности Президента – гаранта Конституции - является обеспечение качества жизни, тем более что в статье 7 Конституции РФ записано: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Если принять это положение за аксиому, то согласно сложившейся в настоящее время вертикали власти субъектами управления качеством жизни на местах должны выступать полномочные представители Президента по округам и главные федеральные инспекторы по регионам. В развитие этого тезиса необходимо напомнить, что на местах насчитывается свыше 15 надзорных и инспектирующих органов федерального и регионального уровня, действующих порою разрозненно, каждый в своей узкой профессиональной области, среди них: Государственная жилищная инспекция, Государственная транспортная инспекция, ГИБДД, гостехнадзор, госархстройнадзор, Рособрнадзор, Росмеднадзор, Государственная налоговая инспекция, госпожнадзор, энергонадзор и др. Основной функциональной обязанностью этих органов является надзор за исполнением законов, инструкций, стандартов, норм и правил, предписаний контролируемыми организациями, предприятиями, учреждениями, а также частными лицами. Объединив усилия всех надзорных и инспектирующих органов под началом представителей Президента на местах и координируя работу этих органов, можно решить проблему управления качеством жизни населения.